למה הרגולטורים משרתים את המפוקחים - השבוע/ גיא רולניק - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

למה הרגולטורים משרתים את המפוקחים

ידן של קבוצות אינטרס כמעט תמיד על העליונה

68תגובות

ב –1887 יזם הממשל האמריקאי בראשתו של הנשיא גרובר קליבלנד את הקמתה של רשות לפיקוח על הרכבות, שמטרתה היתה להגן על הצרכנים מהכוח המונופוליסטי של חברות הרכבות, שחלקן היו שייכות לבארונים השודדים - הטייקונים של ארה"ב.

מנהלי חברות הרכבות נבהלו וביקשו לטרפד את היוזמה. אלא שעורך דין חכם בשם ריצ׳רד אולני, ששירת כמה מהבארונים והחברות שלהם, הסביר להם את טעותם: "הרשות (לפיקוח על הרכבות ולהגנה על הצרכנים) היא יכולה להיות שימושית להפליא עבור חברות הרכבות. היא תרגיע את הדרישה הציבורית לפיקוח של הממשלה על הרכבות, ובאותה עת הפיקוח שלה בפועל על הרכבות יהיה אפסי. הצעד החכם שלנו הוא לא לנסות להרוס את רשות הפיקוח הזאת, אלא להשתמש בה".

ההיסטוריון המנוח הווארד זין טען שהנשיא קליבלנד ראה את הרגולציה בדרך דומה. הוא מינה את אולני לתובע הכללי, ובנאום לאומה שנשא באותה שנה אמר: "הזדמנות לרפורמה בטוחה, זהירה ומכוונת מוצעת עכשיו. אסור לנו להתעלם מהאפשרות שיגיע הרגע שבו ציבור מנוצל וכועס... ידרוש תיקון קיצוני וגורף של העוולות שנגרמו לו".

1887 נחשבת בקרב חלק מההיסטוריונים הכלכלנים כשנה שבה החלה הרגולציה הכלכלית בארה"ב, אבל היכולת המוגבלת של המפקחים וכלבי השמירה לייצג נאמנה את האינטרס הציבורי לא התגלתה כמובן בסוף המאה ה–19, אלא מלווה את ההיסטוריה עוד שנים רבות קודם לכן.

סוף המאה ה–19 ותחילת המאה ה–20 הם תקופה טובה להתחיל בה, משום שכלכלנים רבים ברחבי העולם מצביעים בשנים האחרונות על העובדה שהאי־שוויון במדינות רבות בעולם חזר לרמתו לפני כמאה שנה, ימי הבארונים השודדים, ועולה השאלה כמה ממנו נובע מגלובליזציה ומטכנולוגיה וכמה ממבנים כלכליים שמשרתים את החזקים והמעטים.

נזכרנו השבוע באולני כאשר המפקח על הבנקים בבנק ישראל דודו זקן, הוא ולא אחר, הופיע בוועדת הכספים של הכנסת ועשה כל שבידו כדי לרפות את ידיהם של הח"כים זהבה גלאון, אראל מרגלית וגילה גמליאל, אשר החלו לדחוף לרפורמה במערכת הבנקאית, שתקטין את כוחם המונופוליסטי באמצעות הפרדתם מחברות כרטיסי האשראי.

בשיח הציבורי הישראלי ההתנהגות מסוג זה שהציג השבוע המפקח על הבנקים - הגנה על הבנקים שעליהם הוא אמור לפקח - מפורשת בעיקר דרך השאלה היכן יעבדו הרגולטורים לאחר שיסיימו את תפקידם. רוב המפקחים על הבנקים בבנק ישראל, כמו רוב החשבים הכלליים, השתלבו עם סיום תפקידם הפיקוחי בתפקידים בכירים במערכת הבנקאית במשכורות של מיליוני שקלים בשנה. יוצא דופן הוא יואב להמן, שלקח חלק בוועדת בכר שפירקה את הבנקים מחלק אדיר מעוצמתם הכלכלית - וכנראה נענש על ידי המועדון הבנקאי.

אולם, התופעה של "שבי רגולטורי" (Regulatory Capture), שבו הרגולטורים קובעים מדיניות שסוטה מהאינטרס הציבורי, היא רחבה ומורכבת הרבה יותר מתופעת הדלת המסתובבת. יש עוד שורה ארוכה של סיבות שגורמות לכך שבקרב בין הרגולטור, המפקח, המחוקק והממשלה לבין קבוצות האינטרס המיוחדות, ידן של האחרונות היא כמעט תמיד על העליונה.

המפקחים, מטבע עיסוקם, באים במגע בעיקר עם המפוקחים, ולעתים קרובות מפנימים בהדרגה את האינטרסים ואת ראיית העולם של אלה האחרונים; המפקחים נאלצים כמעט תמיד לקבל את רוב המידע שלהם מהמפוקחים - ואלה לומדים איזה מידע לספק להם; המפקחים נמצאים כמעט תמיד בפיגור אחרי המפוקחים, והתוצאה היא שהם עסוקים בביורוקרטיה מיותרת במקום ברגולציה של ממש.

עופר וקנין

עוד כתבות בנושא

ככל שקבוצת האינטרס גדולה, חזקה ובעיקר ותיקה יותר, כך היכולת שלה ללכוד את המפקחים גדולה יותר. קבוצת אינטרס חזקה וותיקה יוצרת לאורך זמן אקו־סיסטם שלם שמונע נביטה ופריחה של רעיונות חדשים, שעשויים לשנות את הסדר הקיים ולפגוע בה. קבוצת אינטרס גדולה ועשירה מספיק, שפועלת במשך זמן רב, מצליחה בדרך כלל לייצר "שבי אינטלקטואלי" - לגרום לרוב המומחים והמפקחים להאמין שהמצב הנוכחי הוא הטוב ביותר, או שהוא הרע במיעוטו.

כלכלנים ופרשנים מהצד השמאלי של המפה הפוליטית נוהגים לדרוש בשלב זה של הדיון רגולציה נרחבת יותר או הלאמה של הפעילות הכלכלית. מהצד הימני מציעים בשלב זה לבטל את הרגולציה ולתת לשוק לפעול. שני הצדדים בדרך כלל טועים ובעיקר מטעים.

הלאמה של הפעילות או השירות לא תשפר ברוב המקרים את איכותו ויעילותו. לעתים קרובות היא תפגע בו, ויש לכך אינספור דוגמאות במונופולים פרטיים וציבוריים. מי שמכיר את השווקים האמיתיים, לא התיאורטיים, יודע שהסיכוי שהם יהיו חופשיים לחלוטין הוא אפסי, בגלל היווצרות מונופולים, בניית קשר עם השלטון ומשום שכל פעילות כלכלית מושתת על יסודות של חקיקה, כללי משחק ותקנות שנקבעות על ידי אנשים.

פרופ' לואיג׳י זינגלס, כלכלן מאוניברסיטת שיקגו שציטטנו כאן כמה פעמים, מסביר יפה בספרו את מה שאירע השבוע בוועדת הכספים מהזווית של המומחים מהאקדמיה, ומראה שהרגולציה נלכדת גם כאשר למומחים אין תמריץ כלכלי לתת חוות דעת מוטה, אלא רק תמריץ להגדיל את המוניטין שלהם:

"נניח שהבנקים צריכים רגולציה שתגביל את כוחם ותמנע מהם להיות גדולים מדי", הוא כותב, "ונניח שיש שתי שיטות להגביל את כוחם. אחת פותרת לחלוטין את הבעיה - אבל יש לה עלות לבנקים, והשנייה נותנת פתרון חלקי - אבל היא לא עולה כמעט לבנקים. איזו שיטה תוצע על ידי הכלכלן שרוצה רק להיות מפורסם? אם הוא (או היא) יציעו את השיטה הראשונה, הם יוצגו כמנותקים מהמציאות: הם לא יוזמנו לכנסים המרכזיים הממומנים על ידי הבנקים או על ידי רגולטורים שאוהדים את הבנקים, והמאמרים שלהם כנראה יידחו על ידי המגזינים הכלכליים החשובים ביותר, שם העורכים קשובים יותר לצרכים של תעשיית הבנקאות.

"סביר שהשיטה שתיבחר תהיה של הכלכלן שיציע את הרפורמה המרוככת. כאשר הרפורמה החלשה תאושר, הכלכלן שהמליץ עליה יזכה לתהילה ולפרסום, ואילו הכלכלן שהציע רפורמה דרמטית - יתעלמו ממנו. כאשר יתברר, עם חלוף השנים, שהרפורמה המרוככת לא הצליחה, האשם יוטל על הפוליטיקאים שלא יישמו אותה כמו שצריך, והאקדמאים שתמכו בו עדיין ייהנו מהמוניטין של אלה שלפחות עשו משהו".

זינגלס מוסיף שמי שרוצה "חיים שקטים", לא צריך אף פעם להציע רפורמות דרמטיות שמשנות את הסטטוס־קוו. "מאמרים חיוביים על חברות מייצרים לכותב הרבה חברים. מאמרים שליליים שמזהים בעיות מייצרים לכותב הרבה אויבים, וחושפים אותו להטרדות, לרדיפות ולעיתים גם לתביעות".

אייל טואג

באופן מדהים ומצער, ההתקדמות העצומה של הכלכלה והאקדמיה שיוצרת התמחות גדולה רק מחריפה את השבי של המומחים, האינטלקטואלים והרגולטורים אשר אמורים להגן על האינטרס הציבורי ולפקח על השווקים: "ההתמחות הגדלה גורמת לאינטרס של המומחים להתרחק עוד ועוד מהאינטרס של הציבור ולהתחבר יותר ויותר לאינטרסים של קבוצות האינטרס החזקות הקיימות... לא רק שהתרחקות הזאת גורמת לקבלת החלטות מוטעית למען קבוצות האינטרס, אלא שהיא מביאה לאובדן האמון של הציבור במומחים ובמריטוקרטיה".

אז אם הרגולטורים, הכלכלנים והמומחים כמעט תמיד משרתים את הסטטוס־קוו ואת קבוצות האינטרס, אולי יהיו אלה הח"כים שיביאו רעיונות חדשים וישברו את הסדר הקיים המשרת את קבוצות האינטרס? הסיכוי לכך נמוך, אם לא אפסי. השבוע פורסם כי משלחת מכובדת של ח"כים ממפלגת העבודה, חלקם חברים חדשים שהגיעו למליאה על כנפי המחאה החברתית, יצאה לסיור אצל אלון חסן ושות׳ בנמל אשדוד כדי ללמוד מקרוב את סוגיית הרפורמה בנמלים.

האם הח"כים האלה סיימו לקרוא את כל המחקרים על כלכלת הנמלים, מונופולים והגבלים? אולי. אבל סביר יותר שהם זוכרים היטב בעלותם על יצועם ובהשכימם לעבודתם כי את מקומם בפריימריז והיבחרותם מחדש לכנסת קובעים החסנים של המונופולים, ולא הציבור הרחב - שממילא לא מתעניין, לא עוקב ולא מסוגל להבין את רוב הרפורמות שנמצאות על השולחן. הח"כים יעדיפו ברוב המקרים לעסוק בעניינים פשוטים ופופולריים, שבהם הפתרון המוצע הוא הגדלת תקציבים (מבלי להצביע על מקור מימון), וימעטו לדחוף יוזמות לשינויים מבניים הכרוכות בעימותים עם קבוצות חזקות ולעתים קרובות נדרשות שנים ארוכות כדי להשלימם.

דוגמה טובה אף יותר משוק הבנקאות או נמלי ישראל הוא שוק הדיור. כולם מבינים שמחירי הדיור הגבוהים הם סרטן כלכלי וחברתי, שמעביר כסף מהעניים לעשירים, מהבלתי מחוברים למחוברים, מהציבור הרחב לקבוצות האינטרס שמחוברות לעטין הציבורי. אלא שהמדיניות בסוגיית הדיור נשלטת על ידי אוסף של קבוצות אינטרס חזקות - ולאף שחקן בזירה הפוליטית והציבורית אין בינתיים עניין לגעת בו ולהוביל שינוי משמעותי.

המחאה החברתית והרפורמה הנדירה בענף סלולר הצליחו לשבור מעט את השליטה ההרמטית של קבוצות האינטרס בחקיקה, ברגולציה ובהקצאת המשאבים במשק. המחאה, כמו "תקדים כחלון", יצרו לח"כים לראשונה כדאיות פוליטית ליזום רפורמות שפוגעות בקבוצות האינטרס ומיטיבות עם הציבור הרחב.

אלא שהכדאיות הזאת היא בדרך כלל שברירית, קצרת טווח ומרוכזת בתחומים בודדים, שהציבור הרחב, המפוזר והלא מתוחכם יכול להבין במהירות את הרפורמה המוצעת בהם. ברוב המכריע של התחומים, הבורות הרציונלית של הציבור, והכוח והעקביות של קבוצות האינטרס מונעים העלאת רעיונות חדשים וביצוען של רפורמות אמיתיות שמשנות את הסטטוס־קוו.

החדשות הרעות הן ששתי המפלגות שהגיעו לכנסת על גלי המחאה החברתית מגלות בינתיים עניין מועט ברפורמות אמיתיות שפוגעות בקבוצות האינטרס, מאמצות במהירות את הפוליטיקה של ההתלהמויות ומנסות למצוא חן בעיני הציבור ולהימנע מעימות עם קבוצות האינטרס החזקות.

החדשות הרעות הנוספות הן שלישראל אין כנראה הרבה מודלים לחיקוי בתחום. הדוגמה שבה פתחנו - ארה"ב - לכודה כיום בידי קבוצות האינטרס החזקות שלה, כמעט כמו בימי קליבלנד - והיכולת להוביל בה רפורמות של ממש נראית קלושה מתמיד.

החדשות הטובות הן שבישראל הצעירה, אולי יותר מכל מקום אחר בעולם, יש עדיין סיכוי לשנות. השאלה היא מהיכן תגיע היוזמה, מה יהיה הטריגר להתעוררות הציבורית ואם היא תגיע לפני או אחרי המשבר החברתי הגדול הממשמש ובא.

לוקר ונעילת הפיקוח על מערכת הביטחון

לאחר שעבר חוק הריכוזיות, והחלה מהפכת התודעה שחשפה את מעללי הטייקונים הישראלים, ייתכן שקבוצת האינטרס החזקה ביותר בישראל היא מערכת הביטחון. המחאה החברתית ומהפכת הסלולר של כחלון, שנתנו רוח גבית לחקיקה לשבירת הריכוזיות, נכשלו בינתיים בהעלאת תקציב הביטחון לסדר היום.

השבוע הודיע ראש הממשלה בנימין נתניהו שהוא ממנה את מזכירו הצבאי לשעבר, יוחנן לוקר, לעמוד בראש ועדה לבחינת תקציב הביטחון. בכך מוכיח נתניהו שאין לו רצון של ממש להוביל שינוי במערכת הביטחון. מוכשר, חכם ונאמן ככל שיהיה תא"ל לוקר, הסיכוי שאיש מערכת הביטחון, שגדל וצמח בה, יהיה מסוגל לצאת נגדה ולהוביל בה מהפכה של ממש הוא קלוש. בדיוק כמו הרשות לפיקוח על הרכבות, כך גם הוועדה של לוקר תיתן לגיטימציה ציבורית לשימור מעמד העל של הלובי הביטחוני.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#