5 שאלות על יצוא הגז והשפעתו על הכיס של כל אחד מאתנו

הממשלה עמדה להתכנס כדי לאשר יצוא של 50% לפחות מהגז שהתגלה לחופי ישראל, מבלי שבדקה לעומק כמה גז יש לנו בכלל ומה הביקוש החזוי לו ■ ישראל אמנם תיאלץ להתיר יצוא מסוים כדי להבטיח את פיתוח מאגר לווייתן, אך צריכה לאסור על יצוא גז מתמר ולשמור על 70% מהתגליות לטובת המשק

אבי בר-אלי
אבי בר-אלי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
אבי בר-אלי
אבי בר-אלי

ב איזו מכונית ניסע בעוד 30 שנה? האם ניסע בכלל במכוניות? היכן נעבוד, בערי היי־טק במרכז הארץ או במתחמי ענק של תעשייה פטרוכימית בדרום? מה יהיה מחיר החשמל שישלמו ילדינו? האם נוקף עדיין במדינות אויב, או שנתפיל מי ים בעבור שכנינו?

בתשובות לשאלות האלה תדון במהלך השבועות הקרובים ממשלת ישראל. היא לא תעשה זאת במסגרת דיון לאומי־אסטרטגי חלילה - אירוע נדיר מדי במחוזותינו - אלא בעוד סוגיה רגישה שיעמיד לפתחה ענף הגז הטבעי הצעיר. סוגיה מקצועית ונישתית לכאורה, אך כזו שמשמעויותיה יחרגו הרבה מעבר לגבולות ענף האנרגיה, ויגררו השלכות חברתיות, תעסוקתיות, בריאותיות, ביטחוניות וגיאופוליטיות, שעשויות לעצב בעתיד את פני המדינה מחדש.

ההכרעה שעל הפרק היא אם לייצא את הגז הטבעי שהתגלה בארבע השנים האחרונות לחופי ישראל, ואם כן, כמה ממנו לייצא וכיצד. החלטה לכאן או לכאן עשויה לקבוע את התשובות לשאלות לעיל. הבעיה היא שלא ברור לאיזו תשובה תביא כל החלטה. לדוגמה, אם הממשלה תחליט שלא לייצא כלל גז ולשמור על כל העתודות שנמצאו עד כה לצרכי המשק, האם יישאר לנו גז ב-2040 - או שמא תגרור ההחלטה את הפסקת החיפושים אחריו, בהעדר אינטרס עסקי להשקיע בהפקתו, ובכך תוביל דווקא למחסור?

כדי להתמודד עם הסוגיה המורכבת הקימה הממשלה לפני שנה וחצי ועדה בין־משרדית בת שבעה חברים, שבראשה עמד מנכ"ל משרד האנרגיה, שאול צמח ‏(מכאן שמה, ועדת צמח‏). אף שתכלית הוועדה הוגדרה באופן רשמי "בחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל", תכליתה בפועל היתה לדון ביצוא הגז. כלומר, כבר בכיבוס שם הוועדה העידה הממשלה על הרגישות של הדיון, ועל מודעותה לבעייתיות הציבורית שבהצגה שקופה מדי של עניין היצוא.

ואמנם, חברי הוועדה לא דנו בשאלה האם לייצא או לא - אלא כיצד לייצא את הגז. החלופה של שמירת הגז לצרכים מקומיים בלבד לא נבחנה; מינוף הגז לפיתוח תעשייה מקומית נלווית לא נבדק כלכלית; משרדי הממשלה הרלוונטיים ליצירת הביקושים המקומיים לגז - הכלכלה (תמ"ת) והתחבורה - מודרו מהדיונים, ונציגיהם לא נמנו עם חברי הוועדה; גם תזרים ההכנסות הצפוי של המדינה מיצוא הגז לא הוצג, ולכן לא עומת מול כל חלופה אחרת; פלפולים מוסריים סביב "צדק בין־דורי" ודאי שלא נבחנו בפאנל שהורכב מפקידים ומשפטנים. הנחת היסוד היתה שאת הגז שגילינו צריך לייצא - וכי תפקיד הממשלה מסתכם במציאת האיזון שבין מתן מענה לצרכי משק חזויים לבין שמירה על האינטרס היזמי והאוצרי שביצוא הגז ובמיסויו המלא מהר ככל הניתן.

משכך, התמקדה העבודה המקצועית בוועדה בבחינת מודלים ליצוא. הוועדה פירסמה באפריל 2012 דו"ח ביניים וקיימה שני שימועים ציבוריים, אך אלה נועדו בעיקר בעבור אוזני חברות הגז. השינויים שבוצעו בין דו"ח הביניים שהציגה הוועדה לדו"ח הסופי שהגישה לראש הממשלה באוגוסט אשתקד כללו בעיקר התאמות נדרשות שעליהן העירו חברות הגז, או כאלה שנועדו לדפן טוב יותר את הליך היצוא. במלים אחרות, ההחלטה על יצוא הגז הטבעי הקיים והעתידי התקבלה כבר לפני שנתיים, גם אם לא ברור בידי מי. כדי להכשיר את ההחלטה ולמצוא את ביטויה הפרקטי כוננה ועדה ממשלתית נכה ומוכוונת מטרה, שגייסה אנשים מקצועיים לצורך גיבוש המנגנון האופטימלי להליך היצוא. עד כאן לגבי גופה של ועדה, ומכאן לגופו של עניין.

1. כמה גז יש לנו?

הבעיה: היצע הגז שחושב בידי ועדת צמח נשען גם על דיווחי גז פוטנציאלי; חישוב ההיצע לא שיקלל את ההסתברות להפקה מסחרית של הגז; כמעט חמישית מההיצע שחושב מתבסס על מאגרים וירטואליים שלא נקדחו; הפוטנציאל שהניחה הוועדה צומצם בעקבות סדרת קידוחים יבשים

הפתרון: היצע הגז ייקבע על סמך תגליות מוכחות בלבד, ולאחר הגשת תוכנית פיתוח; ההיצע ישקלל הסתברות להפקה מסחרית והפקה מלאה; בחישוב ההיצע לא ייכללו מאגרים שכדאיות הפקתם מוטלת בספק

חישוב כמות הגז שניתנת ליצוא מתבססת על שני רכיבים: היצע וביקוש. במלים אחרות, תפישת ועדת צמח היתה כי הגז שלא נזדקק לו - יופנה ליצוא, כלומר גריעת הביקוש החזוי לגז בשוק המקומי מההיצע אמורה לספק את ההפרש שיופנה ליצוא. התבנית הפשוטה לכאורה הזו מתבררת בשטח כמורכבת למדי.

בדו"ח הסופי שפירסמה הניחה ועדת צמח כי לישראל יש עתודות גז של 950 מיליארד מ"ק ‏(BCM‏). למספר זה הגיעה הוועדה לאחר שסיכמה את עתודות הגז שנתגלו במאגרי תמר ‏(279 BCM‏), דלית ‏(7.6 BCM‏), תנין ‏(22.4 BCM‏), דולפין ‏(2.7‏) ולווייתן 
‏‏(476 BCM) - שביחד מסתכמות בכ-800 BCM, עליהם הוסיפה הוועדה ברגע האחרון עוד 150 BCM על סמך חישוב הסתברותי מוזר.

לפני שלוש שנים חזה המכון הגיאולוגי האמריקאי כי במימי ישראל קיים פוטנציאל לעוד 680 BCM. לאחר ניתוח כלשהו של התחזית, קבעה הוועדה כי קיים סיכוי של יותר מ-90% להימצאותם של אותם 150 BCM נוספים.

חישוב שכזה בסוגיה לאומית מהותית ובלתי הפיכה הוא בגדר שערוריה. פרקטיקה שכזו לא מוכרת בעולם, וגם אם תתבסס על החישובים המתוחכמים ביותר, הם לא יחפו על כך שמדובר בממצאים וירטואליים שלא עמדו במבחן הסתברותי ענפי מחייב. ואמנם, הוכחה לסיכון שבהישענות על חישוב שכזה התקבלה חודשים ספורים לאחר הגשת המלצות הוועדה. זאת, בעקבות כישלון קידוחי מירה ושרה מול חופי גוש דן, כישלון קידוח ישי שעל גבול המים הכלכליים עם קפריסין, ובעקבות הצטמקות עתודות הגז במאגר שמשון הדרומי לרבע מההערכות המוקדמות ‏(15.4 BCM‏). סדרת כישלונות אלה עוררה תמיהות נוכח ההוספה המלאכותית של אותם 150 BCM - גם אם יועדו, לטענת הוועדה, לקבוע תקרה עתידית ליצוא.

ברקע החשש של חברות הגז מגריעת מכסת היצוא שתובטח להן, לנוכח סדרת הכישלונות, החלו בחודשים האחרונים - בעיתוי מעניין - להתפרסם עדכונים באשר לאומדני הגז בתגליות תמר ולווייתן, שהקפיצו אותם בכ–10%. בשבועיים האחרונים מיהרו אלה לדווח על תגלית גז נוספת, "כריש", המצויה 75 ק"מ מערבית לחיפה, שבה אצורים לפי הערכות 50 BCM נוספים. והנה, היצע הגז של ישראל כבר מגיע לכ–900 BCM - לכאורה, ללא צורך בתגליות "וירטואליות".

אלא שגם יתר ההיצע שחושב אינו חף מבעיות. מאגר לווייתן אמנם נראה מבטיח, אך לא הוכרז עדיין כתגלית מסחרית. בעלי המאגר - דלק, נובל אנרג'י ורציו - מעכבים את הגשת תוכנית הפיתוח שלו, כדי למנוע את הפעלת שעון העצר שמחייב אותם להפיק את המאגר בתוך שלוש שנים מיום אישור התוכנית. לפיכך, לא היו בידי המדינה נתונים רשמיים לגבי כושר הפקת הגז שלו. גם ליתר המאגרים הקטנים ‏(תנין, דלית ודולפין‏) אין עדיין תכניות פיתוח.

בשורה התחתונה, לפי הגישה השמרנית והיבשה ביותר, היצע הגז שבידי ישראל כולל כיום בעיקר את עתודות הגז של תמר. יתרה מכך, הצבירה הפשטנית של סך הגז בכל מאגר לכדי היצע לאומי כולל מתעלמת מסיכויי פיתוחם והפקתם המשתנים של המאגרים.

גם איתור מאגר לא מבטיח את כלכליות פיתוחו - כמו למשל במאגר דלית - וייתכן כי מאגר לא יפותח כלל מחוסר כדאיות כלכלית. כלומר, לא זו בלבד שחישוב היצע הגז התבסס על נתונים שחלקם פוטנציאלי וחלקם וירטואלי, אלא שחלק מעתודות הגז, גם אם יוכחו, לא בהכרח יעמדו בעתיד לצרכי המשק. זאת, מבלי לשקלל תרחישי קיצון טכניים של "גז כלוא" ‏(שאינו ניתן להפקה‏) או חלילה קריסת בארות, כמו זו שאירעה לפני כשנתיים מול חופי אשקלון, והיתה בין הגורמים למחסור בגז במשק.

חשוב להדגיש אין בטיעונים הללו כדי להתעלם מהאפשרות היותר מאשר סבירה, שלפיה חופי ישראל אוצרים עתודות גז משמעותיות - גם בנפחים גדולים מכפי ששוערו עד כה. אבל ועדה ממשלתית שאמורה להכריע גורלות צריכה לגשר על הפער שבין תחושות בטן לבין נתונים עובדתיים חלוטים. חישוב היצע הגז לא יכול להישען על סכימה פשטנית של הרזרבות המופיעות בדו"חות הכספיים של החברות הקודחות. החישוב צריך להתבסס על תגליות מוכחות בלבד ולשקלל ההסתברות להפקה מסחרית של הגז, וכן את ההסתברות להפקה מלאה שלו, כך שגז שלא יופק - לא ייכלל בהיצע.

2. כמה גז אנחנו צריכים?

הבעיה: תחזית הביקושים לגז התעלמה משימוש בגז כחומר גלם, בעיקר לענף התחבורה - בניגוד לעמדת המדענים הראשיים במשרדי האנרגיה והגנת הסביבה - ואף לא ערכה בדיקות היתכנות כלכלית לפני שפסלה ייצור מקומי של תחליפי נפט

הפתרון: המתנה לסיום בדיקת הכדאיות הכלכלית להקמת מפעל GTL (תחליפי דלק סינתטיים) בישראל; דיון אסטרטגי משותף למשרדי התמ"ת והתחבורה בשאלת ההיתכנות של תעשיית תחליפי נפט מקומית

בצדה השני של נוסחת היצוא ניצב הביקוש המקומי לגז. אף שנתונים אלה מסופקים בידי מאגרי ממשלה, אין זה אומר בהכרח שהם מדויקים יותר, או שהם הופכים את משימת החישוב לפשוטה יותר. איך יודעים לחזות את תמהיל הדלק של המכוניות בעוד 25 שנה? איך יודעים בוודאות לכמה גז יזדקקו מפעלי התעשייה עד אז? איך אפשר לקלוע בדיוק לצריכת החשמל במשק בעוד עשור? התשובה היא שאי אפשר לדעת, אפשר רק לחזות, ולהבטיח מרווחי ביטחון למקרה של כשל בתחזית. לא בכדי, לפיכך, עומדת סוגיית הביקושים בלב המחלוקת סביב היצוא.

ועדת צמח הניחה שהמשק הישראלי יזדקק ל-450 BCM גז למשך 25 השנים הבאות. היא התבססה על מודל שמרני, לטענתה, ששיקלל את צרכי המשק לגז בשלושה מגזרים: אנרגיה, תעשייה ותחבורה. כך, הניחה הוועדה גידול שנתי של 3.1% בממוצע בביקושים לחשמל, הניחה גידול שנתי של 1.2%-6% בביקושים לגז בתעשייה עד 2040. בתחום התחבורה, הניחה הוועדה תרחיש שלפיו שליש מציי הרכב הפרטי יעברו לשימוש בדלק מבוסס גז טבעי עד 2040 - לצד שני שלישים מציי האוטובוסים, למשל.

ההנחות שהניחה הוועדה נשמעות אולי פנטסטיות, אבל לא לדעת המדענים הראשיים של משרד האנרגיה ‏(ד"ר שלמה ולד‏) והגנת הסביבה ‏(ד"ר סיניה נתניהו‏). אלה טענו בחוות דעת שכתבו כי הוועדה העריכה דווקא בחסר את הביקושים הצפויים לגז, וכיוונו את ביקורתם לתחום התחבורה. לדעת המדענים הראשיים, ישראל יכולה למנף את הגז שגילתה כדי לפתח תעשייה פטרוכימית, שתשתמש בגז כחומר גלם לייצור דלק לתחבורה - במקום הנפט הגולמי שמייבאת כיום ישראל לזיקוק ייצור בנזין או סולר למשל. בכך, טענו, הדלק יוזל משמעותית, ייחסך ייבוא נפט ואיכות הסביבה תשופר. השניים טענו כי התחבורה בישראל תעבור להנעה בדלק שמבוסס על גז טבעי בקצב מהיר הרבה יותר מכפי ששיערה ועדת צמח, ולכן יש לשריין לטובת המשק 100 BCM-150 נוספים לאלה שייעדה ועדת צמח בעבור 25 השנים הבאות.

ועדת צמח, מצדה, קבעה בנחרצות כי אין לכך הצדקה כלכלית, וכי במקרה הצורך ניתן יהיה לייבא את אותו דלק מבוסס גז. אלא שוועדת צמח לא ערכה כלל בדיקת כדאיות כלכלית לייצור מקומי של תחליפי נפט מבוססי גז טבעי. מי שכן ערכה בדיקה שכזו היתה מינהלת קידום תחליפי הנפט במשרד האנרגיה, הכפופה לצמח עצמו. כך, בעוד שוועדת צמח יושבת על המדוכה, בוחנת לכאורה בידיים נקיות את "מדיניות ישראל בנושא משק הגז הטבעי" ומחליטה כלאחר יד כי אין היתכנות או כדאיות כלכלית לתעשייה מקומית מבוססת גז, יושבת בחדר סמוך ועדה מקצועית אחרת - ששכרה שתי חברות ייעוץ, פארטו הנדסה הישראלית ו-Royal Haskoning DHV ההולנדית, ערכה בדיקה כלכלית לשילוב תחליפי הנפט בתחבורה בישראל והגיעה למסקנות שונות. הבדיקה נעשתה סביב היקפי הטמעתם של שלושה תחליפי נפט לתחבורה: גז טבעי דחוס ‏(CNG‏); מתנול, חומר אלכוהולי שניתן להפיק מגז, בתערובת עם בנזין; או הפקת בנזין וסולר סינתטיים ‏(GTL‏).

השימוש ב-CNG נפוץ בכמה מדינות מתפתחות, וכן בתחבורה ציבורית בחלק ממדינות המערב. הוא מוזיל את עלות הדלק, אך מחייב התאמה של כלי הרכב לשימוש בדלק גזי, או החלפת ציי רכב לאלה המיוצרים במיוחד לשימוש בדלק זה. הן ועדת צמח והן פארטו הניחו היתכנות כלכלית להטמעה של CNG, בעיקר בתחבורה הציבורית, אם כי לפי דו"ח פארטו, קצב כניסת ה-CNG לתחבורה יהיה מהיר הרבה יותר מכפי שחזתה ועדת צמח. באשר למתנול, תערובות עם בנזין בשיעור גבוה מחייבות אף הן שימוש במכוניות מותאמות ל"דלק גמיש" ‏(flexfuel‏), המיוצרות כיום באירופה ובארה"ב, וחלקן כבר מיובא לישראל. ניסוי בתערובת בשיעור נמוך של מתנול ‏(15%‏) מתבצע בימים אלה בחיפה בפיקוח מינהלת תחליפי הנפט שהוקמה במשרד ראש הממשלה, ביחד עם חברת דור כימיקלים וחברת Ten.

לפי ועדת צמח, המשק צפוי לצרוך מ-2020 כ-0.7 BCM גז טבעי בייצור מתנול. לפי דו"ח פארטו, עמידה ביעדי מינהלת תחליפי הנפט צריכה להביא את הצריכה דווקא ל–2.8 BCM בשנה, ולכן הציע הדו"ח לשריין 45 BCM נוספים לתעשייה זו, מעבר להמלצת ועדת צמח. התועלת המשקית מהטמעת השימוש בתערובת של 85% מתנול ‏(שייוצר בישראל‏) ו-15% בנזין נאמדה בדו"ח ב-140 מיליון שקל בשנה. מחברי הדו"ח לא צפו שוק משוכלל למתנול בישראל, ונטו לסבור כי שמירה על מחיר מוזל של מתנול מקומי לעומת מחירי היבוא עשויה לדרוש התערבות רגולטורית. גם יזמי מתנול, דוגמת דור כימיקלים, טענו כי במחיר השוק של הגז מתמר כיום ‏(6 דולר למיליון BTU לכל הפחות‏) לא תיתכן תעשיית מתנול מקומית, ולכן ביקשו את התערבות המדינה בפיקוח על מחיר הגז או בסבסודו. טענה זו הקפיצה את חברי ועדת צמח, שטענו כי משתלם יותר למסות את הגז כחומר גלם ‏(בשיעור של כ-60%‏) מאשר למסות את תוצריו.

לגבי ה-GTL, הרי שזהו עולם חדש - שבו ניתן לייצר כמעט כל דלק ללא צורך בנפט. דו"ח פארטו הצביע על כדאיות כלכלית בהקמת מפעל זיקוק שכזה בישראל, על אפשרות להוזלת הדלק בכ-50% ועל חיסכון משקי בעלויות דלק של 2.7 מיליארד שקל בשנה. חישובים אלה לא משקללים את הפגיעה הסביבתית הכרוכה בהקמת בית זיקוק חדש ובהליך המזהם של ייצור ה-GTL, אך גם לא את התועלות התעסוקתיות, שיפור מאזן התשלומים של ישראל, הפחתת תנודתיות מחירי הדלק והקטנת התלות בספקי נפט זרים. לכן המליץ הדו"ח על שיריון 95 BCM גז לצורך תעשייה זו עד 2040. כלומר בסך הכל, נטען בדו"ח לתוספת נדרשת של 140 BCM לשוק המקומי מעבר למה ששריינה ועדת צמח.

ועדת צמח, לעומת זאת, שללה הפקת GTL מקומי מאותה סיבה שהסתייגה גם משמירת רזרבות גז לייצור מקומי של מתנול: דלק מיוצר בגז הוא דלק שניתן לייבא. כלומר, קיום שוק בינלאומי וזמינות אספקה גבוהה מייתרים את הצורך בעידוד ייצור מקומי. בנוסף, נטען, עלות הקמת מפעל GTL מוערכת ב-3-5 מיליארד דולר ותדרוש ככל הנראה סבסוד ממשלתי. זאת, כאשר מפעלי GTL בעולם פועלים כיום במדינות שבהן הגז מצוי בשפע ומחירו מזערי ‏(קטאר, למשל‏), ולכן נטען כי אין לתעשייה המקומית סיכוי להתחרות במחירי היבוא שלו.

ההכרעה בין תחזיות הצדדים קשה, בייחוד לאור מציאות שבה אין בכלל שימוש בגז טבעי כחומר גלם או לתחבורה בישראל. האם הקמת בית זיקוק נוסף בישראל, בהשקעה של מיליארדי דולרים, שיציע לשוק דלק מבוסס גז וזול מזה שמייצרת קטאר במחיר רצפה, היא ריאלית? האם סבסוד תעשייה שכזו עדיף על פני מיסוי גז שיימכר ליצוא? האם הספקות לגבי ההיתכנות של הרעיון מצדיקים ויתור על גמילה מתלות בנפט ועל עידן של עצמאות אנרגטית?

התעלמותה של ועדת צמח מתפקידה לחקור בעצמה את ההיתכנות הכלכלית של מינוף תגליות הגז ליצירת ביקושים נוספים במשק היא בגדר מחדל. כיצד היא תוכל להתמודד מול דו"ח של חברות ייעוץ מתמחות, שמצא תועלות משקיות במיליארדי שקלים בזכות החדרה אגרסיבית של גז טבעי לענף התחבורה? ואמנם, בימים אלה עורך צוות ממשלתי בין־משרדי בדיקת היתכנות כלכלית להקמת מפעל לייצור GTL, בחסות מינהלת תחליפי הנפט במשרד ראש הממשלה, שצפוי למסור את מסקנותיו בעוד כחודשיים.

עם זאת, נדמה כי השאלה אינה שאלה של תחזית כלכלית בלבד, אלא גם של קביעת מדיניות. כשמציבים על כף המאזניים את ייצוא הגז וגריפת רווחי המיסוי בטווח הזמן הקרוב מול הימור די גדול על יכולתה של ישראל להקים תעשיית ענק פטרוכימית שתתחרה ביבוא, ברור מדוע תומכת ועדת צמח נחרצות בחלופה הראשונה. זאת, אגב, בגיבוי בנק ישראל, שהזהיר באחרונה מסבסוד גז זול לתעשייה. מהשאלה אם להטות את כף המאזניים משיקולים אסטרטגיים אחרים התחמקה ועדת צמח, והניחה אותה לפני הממשלה, בטענה כי "הוועדה ביקשה לייצר תחזית ביקושים ולא להגדיר יעדי מדיניות".

3. לכמה שנים לשמור את הגז?

הבעיה: קביעת היעד לשיריון גז לצורכי המשק ל-25 שנה נעשתה שרירותית, אם כי הגבלת שנים אינה נהוגה בעולם; לא חושב התזרים הנדרש לפיתוח מאגר לווייתן כדי להצדיק יצוא יתרת הגז; לא חושבו הכנסות המדינה מיצוא כדי להציג מודל לכיסוי עלויות יבוא תחליפי גז בעתיד

הפתרון: בחינת הצורך ביצוא לשם אומדן היקף שריון הגז הפוטנציאלי

כדי להציב את הביקוש המקומי לגז במשוואה מול ההיצע צריך קודם לתחום אותו בזמן, ולהכפיל את הביקוש במספר השנים שבהן ישוריין הגז לטובת המשק. ועדת צמח נקבה ב-25 שנה כיעד להבטחת צרכי הגז המקומיים. בוועדה נימקו את הטווח הזה בחישוב השוואתי שביצעו בין התועלת שתפיק המדינה כיום מיצוא הגז אל מול הסבסוד שיידרש ברכישת גז מיובא, אם הגז המקומי יאזל.

אלא שאותה תועלת למדינה נותרה בגדר נעלם. הוועדה לא הציגה כלל תחזית לגבי היקף הכנסותיה ממכירת הגז לחו"ל ולא נעזרה בחוות דעת לגבי תחזית מחירי תחליפיו, ולכן אין כל דרך לאשש או להפריך את הבחירה שלה. כך, אגב, גם לא ניתן להפריך את טענת מתנגדי היצוא, שמנפנפים בסכום דמיוני של 600 מיליארד דולר לציון ה"הפסד" שייגרם למשק כתוצאה מרכישת דלק יקר יותר בעתיד, אם ישראל תתיר יצוא. כך גם לא ניתן להפריך או לאשש את טענתו של יצחק תשובה, שלפיה המדינה דווקא תאבד 100 מיליארד דולר אם תאסור יצוא.

ועדת צמח הסתפקה בחישוב שהופיע בדו"ח הסופי בהערת שוליים. בחישוב הניחה כי תמסה גז מיוצא במחיר 6 דולר למיליון BTU ‏(מחיר השוק בעסקות תמר‏), הניחה כי מחיר גז מיובא יהיה 15 דולר למיליון BTU ‏(כלומר עלות עודפת של 9 דולר למקרה של יבוא מסובסד‏), שיבצה ריבית ריאלית של 3% ‏(ריבית הגיוסים לטווח ארוך של ישראל‏) - ומצאה כי קיימת כדאיות כלכלית לשמירת גז במשק לפרק זמן של עד 20 שנה. כלומר, הרווחים שתצבור המדינה בזכות היצוא יכסו צורך עתידי בסבסוד גז מיובא כל עוד ישמרו לטובת המשק עתודות ל-20 שנה, והיתרה תיוצא.

בתמצית דו"ח ועדת צמח, עם זאת, מופיעה - בטעות כנראה - נוסחה אחרת, המשקללת לצורך כיסוי הסבסוד העתידי גם את התשואה שתרשום קרן תמלוגי הגז ‏(5%‏) שאמורה הממשלה להקים לצורך צבירת הכנסות המיסוי והשקעתן. לפי נוסחה זו יש לשמור את הגז לתקופה של עד 22 שנה.

הבלבול בין הנוסחאות מעיד כנראה על משקלן. אפשר הרי לשחק בתוצאותיהן באמצעות שינוי ריבית ההיוון או התשואה כך שיביאו לצמצום או להגדלת תקופת השיריון הנדרשת, כמבוקש. לא מן הנמנע, לפיכך, כי הנוסחאות האלה נועדו לשרת את יעד הוועדה - ולא להיפך.

בוועדה נטען כי שיריון הגז לפרק זמן ארוך מכפי שנקבע "צפוי להוביל לפגיעה בכדאיות חיפוש ופיתוח של שדות נוספים". במלים אחרות, הוועדה טוענת כי פרישת ההחזרים הכספיים בגין ההשקעה בפרויקט יצוא למשך זמן ממושך יותר מ-25 שנה תפגע בכדאיות הכלכלית של השקעה בקידוחים ומימון פרויקטי יצוא. טענה זו עשויה להיות נכונה, ולכן תמוה כי הוועדה לא צירפה לה סימוכין כלשהם לגבי התזרים הסטנדרטי הדרוש למימון פרויקט יצוא בתרחישים שונים. אם לא מצורף תחשיב לגבי רף הכדאיות הכלכלית בפרויקט יצוא בלווייתן, למשל, איך נקבע כי שמירת הגז ל-40 שנה, למשל, תסכל יצוא?

בפני חברי הוועדה צוין כי תקופה של 25 שנה נהוגה בעולם לתפעול מגה־פרויקטים ‏(דוגמת מכרזי הזכיינות בישראל‏), ולכן מדובר ביעד ראוי, אך שרירותי כמובן למקרה הנדון. גם מן העבר השני בוויכוח, אגב, מתקבלים יעדים שרירותיים. כמה ממתנגדי ועדת צמח נקבו למשל ביעד של 50 שנה, שהמשמעות הפרקטית שלו תהיה העדר יצוא בכלל.

מזור למחלוקת מספרית זו לא ניתן למצוא גם בבחינת הניסיון העולמי. למעט אוסטרליה, שמשריינת גז לצרכיה המקומיים למשך 15 שנה בלבד, הוועדה לא איתרה מדינה אחרת שקובעת כיום מנדטורית שיריון גז לכמה שנים.

לפיכך, נראה כי את התשובה למחלוקת יש למצוא במקום אחר לגמרי. לפי נתוני מגמת הביקושים לגז במשק שקבעה ועדת צמח, שמירת גז למשך 10 שנים נוספות ‏(35 שנה בסך הכל‏) עשויה לדרוש שיריון של כ–300 BCM נוספים. כלומר, היא תמצה כמעט את כלל עתודות הגז של המשק ‏(בערכים נוכחיים‏), בהנחה כי הממשלה תשמור לטובתו את מלוא הגז הדרוש לדעת דו"ח פארטו או דו"ח המדענים הראשיים ‏(כ-600 BCM‏).

שיריון הכמות, לפיכך, ימנע את כמות הגז הנדרשת בעבור היתכנות כלכלית להקמת מתקן הנזלת גז יבשתי ליצוא, למשל ‏(250-350 BCM‏). מכאן, ומבלי להיכנס לטכנולוגיית היצוא ולאפשרויות יצוא עתידיות מצומצמות יותר, הרי שדי יהיה בהוכחת צורך ביצוא כדי לסייע לפחות בתחימת שנות שיריון הגז לטובת המשק - ולפחות בהכרה בבחירה של 25 שנה כ"סבירה".

4. האם צריך לייצא גז?

הבעיה: ישראל נשענת על תשתית הולכת גז בודדת, ותסבול ממחסור בגז החל ב-2017; הביקושים לגז במשק המקומי לא מספיקים כדי לאפשר את מימון הפיתוח של מאגר לווייתן; תגליות הגז הגדולות הפחיתו מכדאיות הפיתוח של מאגרים קטנים

הפתרון: להתיר יצוא גז ממאגר לווייתן, בתנאי שיחובר לחוף בתוך שלוש שנים; לאסור על יצוא גז מתמר; להתיר יצוא ממאגרים קטנים

במילה אחת: כן. הנימוק: אין ברירה.

במחילה מכבודן של חברות הגז, יעסוק פרק זה בתשובתה של מדינת ישראל לשאלה. עמדתה של היזמות ידועה ולגיטימית. גז ששוכב באדמה שווה אפס. כדי להחזיר את ההשקעה הכספית בפרויקט יש למכור כמה שיותר גז, וכדי להרוויח - יש למכור אותו כמה שיותר מהר.

באשר לאינטרס הלאומי, בחודשים האחרונים ייחסו לו חברי ועדת צמח כמה נימוקים המצדדים ביצוא. האחד הוא שקיים עודף בהיצע הגז של ישראל ביחס לביקוש החזוי לו. נימוק זה, כפי שהוצג עד כה, לא בוסס דיו - לא בצד ההיצע ולא בצד הביקוש. השני הוא שהיצוא יאפשר למדינה ליהנות כבר בטווח הזמן הקרוב מהכנסות עתק ממיסוי. נימוק זה, כפי שצוין, עשוי להיות נכון. ואולם העדפת שיקולים קצרי טווח על פני מינוף הגז לפיתוח תעשייה מקומית לא נבחנה כלכלית, וכך גם לא נבחנה יכולת רווחי היצוא לשאת בעלות הסיכון של רכש חלופי לגז בחלוף תקופה מוגדרת.

הנימוק השלישי היה כי יצוא יהיה בכל מקרה - בין אם של הגז כחומר גלם ובין אם של תוצריו, ולכן עדיף למדינה המיסוי הגבוה יחסית של הגז כחומר גלם ‏(כ–60%‏). גם כאן נופל הנימוק משום העדר בדיקה כלכלית השוואתית בין תזרים היצוא לבין התועלות למשק משיפור מאזן התשלומים, למשל, בזכות צמצום יבוא הנפט הזר.

הנימוק הרביעי היה גיאופוליטי. יצוא הגז, כך נטען, עשוי לחזק את מעמדה האזורי של ישראל, לכרות בריתות עם אומות נחוצות אסטרטגית, לחזק את הקשרים עם שכנינו וכולי. טיעון זה צריך להילקח בחשבון, אך משקלו פוחת ככל שמכסת היצוא מתמר, למשל, תימכר לגזפרום הרוסית - כפי שמתעתדות השותפות בקידוח לעשות.

הנימוק החמישי היה יצירת תחרות, בעיקר במונופול דלק ונובל אנרג'י, שמחזיק ויחזיק בכל מאגרי הגז המשמעותיים של ישראל. זאת, מתוך מחשבה כי אישור לייצא את הגז יפתח את השוק לשחקנים זרים חדשים, ויאפשר כניסת מאגרים נוספים לתחרות על מכירת הגז בשוק המקומי, שכן היצוא ימנע ממאגרי תמר ולווייתן "לסתום" ולחסום אותו בפני מתחרים. אלא שכוונה זו חטפה מכה אנושה בעקבות כישלון קידוחי שרה ומירה. זה הותיר למעשה את המשק בידי מונופול דלק ונובל אנרג'י, והבטיח כי לא יהיה מאגר גדול דיו כדי להתחרות בהן וכי סביר שכל תגלית גז עתידית תוחזק בידיהן ‏(ראו אפרודיטה, תנין, דולפין וכריש‏), או תזדקק לשירותיהן כדי למכור את הגז.

השמועות על פתיחת שוק הגז ליצוא אמנם הביאו לכאן את וודסייד האוסטרלית, אך זו לא מתעניינת במכירה לשוק המקומי, ותחזיק לפי שעה בנתח של 30% בלבד מלווייתן, בעוד שדלק ונובל ימשיכו להחזיק בשליטה. רשות ההגבלים העסקיים, שאמורה היתה להכריז על שותפות לווייתן כהסדר כובל ולפרק את הבעלות בו כדי ליצור תחרות, משתהה עם ההחלטה כבר כמעט שנתיים.

רשימת נימוקים זו, והמציאות הנלווית לה, כך נראה, אינה מחייבת יצוא גז מישראל, ולא מצדיקה בהכרח את כאב הראש הנלווה לו - תוך נטילת סיכונים משקיים מרחיקי לכת. אלא שכאן נכנס לתמונה הנימוק השישי והמכריע: היתירות. יצוא גז נדרש בגלל שישראל זקוקה להזרמת גז מלווייתן עד סוף 2016. ב-2017 צפוי המשק להתחיל לסבול ממחסור בגז טבעי, שכן קיבולת התשתית ממאגר תמר אל אסדת ההפקה שמול אשקלון לא תספיק בעבור הביקושים הגדלים לגז. באשר לקיבולת הצינור מאסדת הטיפול בגז אל החוף, הרי שזו עשויה להתמלא כבר ב-2015. אם עיכוב של שנה בהגעת הגז מתמר אל המשק הסבה לו נזק של 10-15 מיליארד שקל, הנזק שיספוג המשק מ-2017 עד 2020 עשוי להסתכם בכ-6 מיליארד שקל.

אך מה הקשר בין פיתוח לווייתן ליצוא? ובכן, ללא יצוא, ספק אם לווייתן יפותח. נכון, האמרה נשמעת כאילו היא נישאת תוך איום מרומז מפי אחד מראשי דלק, אבל נדמה שאין מנוס מבליעת הגלולה המרה. פרויקט הפיתוח של מאגר לווייתן - קרי השלמת קידוחים, הקמת אסדה בים לטיפול בגז והנחת צינור אל החוף - נאמד בהשקעה של כ-4 מיליארד דולר. זאת עבור אספקת גז מקומית בלבד, ללא תשתית ליצוא.

כפי שהשותפות במאגר תמר נדרשו לסגור חוזי מכר גדולים כדי להציגם בפני הבנקים ולהשיג את המימון הדרוש לפרויקט הפיתוח שלהן, כך גם לווייתן יזדקק כבר מחר בבוקר לחוזה עוגן ענק מול חברת החשמל, למשל, ומול כמה יצרני חשמל פרטיים גדולים אחרים. ואולם היות ששותפות תמר "נעלה" כבר בחוזים ארוכי טווח את כל הלקוחות הגדולים במשק, נותר לווייתן ללא די לקוחות בעבור כמויות הגז הכפולות שלו.

חוזי הגז שחתמה תמר יכולים אמנם להיפתח לקראת סוף העשור, בהוראת רשויות החשמל וההגבלים, כדי לאפשר התמחרות נוספת על המחיר. ואולם אלה ממילא רחוקים מקנה המידה הנדרש לשדה בסדרי הגודל של לווייתן. סד הזמנים שבו נתון המשק לא מאפשר המתנה לפתיחת כל חוזי תמר בהליך התמחרות מחודש ולא מאפשר נטילה בכוח של רישיון הקידוח בלווייתן, על הבג"צים הנלווים לו. גם יזם אחר - או כל גוף מממן - לא יניח בקרקעית הים מיליארדי דולרים מבלי שימכור קודם נתח מהותי ממאגר הענק. ובכלל, מה האינטרס של דלק ונובל, שמחזיקות כיום ב-85% ממאגר לוויתן, לצאת מגדרן כדי לקעקע את מכירות מאגר תמר, שבו הן שותפות ב-67% מהזכויות?

לצורך פיתוח מהיר ביותר של לווייתן, בתוך שלוש שנים בלבד, נדרש לפיכך אופק עסקי ברור, שאין ביכולת המשק הישראלי לתת לו מענה. באותה עת, חיבור מהיר של לווייתן אל החוף נושא בתועלות נוספות ואקוטיות למשק, שיותר מאשר חושש ממחסור בגז נוסף, חושש ממחסור כליל - לנוכח הסיכון שבהישענות על תשתית בודדת. המשק הישראלי, יש להזכיר, נשען כיום על מאגר גז בודד, על אסדה בודדת ועל צינור בודד אל החוף, במציאות שבה תקלה לשעתיים באחת החוליות עלולה לגרור בעונת הקיץ קטסטרופה.

לפיכך, מתן היתר יצוא ללווייתן, שיותנה בחיבור מהיר לאספקת גז מקומית, עשוי לענות על צרכי שני הצדדים ‏(הציבורי והיזמי‏). ואולם, היות שהנימוק למתן היתר יצוא מלווייתן הוא היתירות הנדרשת במשק - והצורך במאגר גיבוי גדול נוסף לתמר, הרי שתולדה של מתן היתר יצוא ללווייתן היא איסור על יצוא גז מתמר. לא הגיוני הרי שבעוד שישראל נאלצת להסכים לוויתור על גז במאגר עוגן אחד, היא תביא לריקונו של מאגר עוגן שני. מה עוד שתמר ממילא כבר מכר ‏(על הנייר‏) את מרבית הגז שלו ‏(כ–70%‏) בשורת חוזים שחתם מול יצרני חשמל וגופי תעשייה, כיסה את ההשקעה ברווח יפה, ולא נדרש כלל לתמריץ יצוא.

בתמר יטענו מן הסתם לאפליה פסולה. ואולם אם תכריז המדינה כי רישיון היצוא שתנפיק מיועד רק להבטחת כלכליות פיתוח, ותודיע לתמר כי הגז נדרש לצרכי המשק ‏(לפי חוק הנפט‏), היא תוכל להתמודד גם מול בית המשפט. הגדרה שכזו, המתלה רישיון יצוא בצורך להשיג כדאיות כלכלית בפיתוח, תחול לא רק על לווייתן - אלא גם על המאגרים הקטנים והכלכליים פחות שנתגלו לחופי ישראל.

ועדת צמח השכילה לזהות את העדר הכדאיות הכלכלית בפיתוח המאגרים האלה, שכן הם לא יוכלו להתמודד מול מאגרי הענק במכירה לשוק המקומי, וגם לא לממן פרויקט הולכה לחוף ‏(קל וחומר פרויקט יצוא‏). בעיה זו נהפכת אקוטית בכל הקשור למאגרים עתידיים. בהעדר תמריץ גם לפיתוח מאגרים קטנים עלולים שחקנים חדשים פוטנציאליים, דוגמת וודסייד האוסטרלית או אדיסון האיטלקית, להדיר רגליהם מפעילות אקספלורציה נוספת לחופי ישראל. זאת, מתוך חשש לסיכון בהשקעה הונית גבוהה - כשאין יכולת לכסותה במקרה של תגלית מסחרית קטנה. לפיכך, החליטה הוועדה לתמרץ פיתוחם של מאגרים קטנים באמצעות מתן היתר לשיעור יצוא גבוה יותר. מאגרים אלה יוכלו לבצע עסקות החלף ‏(swap‏) ולסחור עם לווייתן, למשל, בזכותם ליצוא, בתמורה למכירת הגז שלהם בשוק המקומי תחתיו.

5. כמה גז לייצא וכיצד?

סיכום: יש לעדכן את שיעורי היצוא שהתירה ועדת צמח כך שלא יפגעו במענה לתחזית הביקושים המקסימלית שבידי הממשלה כיום, קרי 600 BCM. הרשאה עתידית לשינוי מנגנון היצוא תינתן בידי דרג ממשלה לפחות, ובתנאים שייקבעו כעת

היות שתכלית היצוא היא להצדיק כלכלית את פיתוחו של מאגר לוויתן, היקף היצוא מותנה בהיקף ההשקעה התשתיתית של פרויקט הפיתוח. תכנית הפיתוח של לווייתן, כזכור, לא הוגשה עד כה - ולכן היקף ההשקעה לא ידוע.

תחשיבים אפשריים לתזרים הדרוש למאגר כדי להתממן לא הוצגו בפני ועדת צמח, וגם לא הוכנו על ידה. הוועדה המליצה לאשר יצוא של עד 50% מהגז בלווייתן, או יצוא של 25% נוספים כנגד עסקות swap עם מאגרים קטנים. ההמלצה התבססה על הניסיון עולמי בפרויקטי ענק דוגמת לווייתן, אם כי בנסיבות שונות, שלא חייבו בהכרח שיריון גז לטובת המשק המקומי.

ניסיון זה הציג שתי חלופות יבשתיות לפיתוח תשתית יצוא. מדובר בהנחת צינור אל החוף והקמת מתקן הנזלת גז יבשתי, משם ישונע הגז הנוזלי ‏(LNG‏) במיכליות אל הלקוח. החוף המדובר עשוי להיות בישראל, בדרום קפריסין או בטורקיה. מבלי להיכנס לחסמי פרויקט שכזה, נאמר רק שהוא נושא בעיות טכניות למכביר, והקמתו עשויה להימשך 7–10 שנים, ולהסתכם בעלות של 10–12 מיליארד דולר. מדובר בהקמת מתקן יבשתי גדול בעל יכולת הנזלה של 10 BCM בשנה, או שני מתקנים ‏(“טריינים”‏) בהספק 7 BCM כל אחד, המוקמים בהדרגה.

כדי לממן פרויקטים כאלה יידרש חוזה יצוא ל-20 שנה, שידרוש לפיכך יצוא של לפחות 200 BCM ‏(במתקן הבודד‏) או 280 BCM ‏(בכפול‏). מדוע לפחות? בדיוני ועדת צמח טענו חברות הגז כי פרויקט יצוא שכזה נדרש בהותרת רזרבה תפעולית של 10%, וכי עליו יש להוסיף דלף ‏(אובדן גז‏) משוער של 15% נוספים, מה שיביא את כמות הגז שיש לשריין לייצוא בשתי החלופות ל-250 BCM ו-350 BCM ‏(בהתאמה‏). גורמים בוועדה טענו כי בניכוי “ניפוח” מלאכותי של התוספות, תספיק בעבור המתקנים גם כמות גז פחותה.

ואולם, הסטטוטוריקה הקשוחה בישראל, קריסתה הפיננסית של קפריסין ואי היציבות הפוליטית בטורקיה מניעות בשנתיים האחרונות את השותפות בלווייתן לבחון חלופה אחרת ליצוא - באמצעות מתקני הנזלה צפים ‏(FLNG‏). מתקן ענק שכזה מוקם בימים אלה מול חופי אוסטרליה, ווודסייד נחשבת למומחית בפיתוח חדיש יחסית זה. מתקן שכזה תוכנן לקום גם מעל מאגר תמר, ואמנם הוא עשוי לשמש גם את לוויתן, תוך חיסכון ניכר בלוחות הזמנים של פרויקט היצוא וגם בעלויות ‏(כ-3 מיליארד דולר למתקן גדול‏). מתקן שכזה עשוי לאפשר הנזלה ושינוע של 2-4 BCM שנה, כלומר ידרוש שיריון של 40-80 BCM בלבד.

גם שני מתקנים גדולים יאפשרו להסתפק ביצוא של 160 BCM - וגם בתוספת אובדן מוערך של 15%, ידרשו שיריון גז בנפח כ-180 BCM. תפוקת המתקן שייבחר תקבע למעשה תקרה ליצוא הגז מהמשק, כאשר אין מדובר ביצוא מלווייתן בלבד. זאת, משום שישמש גם את יצוא הגז מהמאגרים הקטנים והכלכליים פחות.

לפי המלצות צמח, מאגר בנפח 25-BCM 100 יוכל לייצא 75% מהגז בו, ואילו מאגר קטן יותר יוכל שלא לספק כלל גז לשוק המקומי. היות שלחופי ישראל נחשפו כבר מאגרים קטנים בנפח מצטבר של 50 BCM, ומאגר כריש עשוי אף הוא לייצא 75% מעתודותיו, צריכה ועדת צמח לבחון מחדש את השיעורים שקבעה, כדי שלא להתחייב ליצוא אוטומטי נרחב. היקף זה של יצוא “נתון” לכאורה צריך להביא לבחינה מחודשת של שיעור היצוא מלווייתן, שגם עתודותיו “התנפחו” ב-11% מאז פרסום דו”ח צמח הסופי, והוסיפו לו כ-60 BCM. זאת, בראי הצורך בהגדלת רכיב הביקושים הצפויים במשק.

תכלית דיון זה נועדה לדון עקרונית בשאלת היצוא ולא במנגנון היצוא, הראוי לדיון מקיף נפרד. אלא שלסעיף אחד שנכלל בדו”ח צמח יש לתת תשומת לב מיוחדת, היות שבו טמון מענה אפשרי לחששות מטעויות בכלל תחזיות ההיצע והביקוש שנפרשו. מדובר בקביעה שלפיה היקף הגז שיותר ליצוא ייקבע במונחים של הפקה יומית מקסימלית, כמנה של היקף הגז המותר ליצוא חלקי 7,300 ימי הרישיון ‏(25 שנה‏). במלים אחרות, חברות הגז לא יוכלו לייצא בתוך עשר שנים את כלל הכמות שהותרה להן ליצוא ולהותיר את המשק עם הסיכונים שבפספוס התחזיות, אלא יצטרכו לפרוש את היצוא בצורה מנוטרת ומדורגת לאורך כל התקופה.

לסעיף זה בדו"ח הוכנס סייג, המאפשר לשר האנרגיה והמים לשנות את שיעור ההפקה היומי “בהתאם למאפייני חוזי היצוא”. לאור הסיכונים שפורטו לעיל, מן הראוי כי את השינוי תאשר הממשלה כולה, בהליך שקוף - ובתנאים מתלים מקצועיים שייקבעו בידי ועדת צמח עצמה.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker