קומבינה של זכויות |

80 אלף מ"ר 
בתל אביב מחפשים בית

מה עושה עיריית תל אביב עם זכויות הבנייה העודפות הקיימות בבניינים היסטוריים לשימור שלא ניתן לשנותם? סוחרת בהן, כמובן, ומרוויחה כסף רב

רז סמולסקי
רז סמולסקי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
רז סמולסקי
רז סמולסקי

אם היינו מקבצים את כל זכויות הבנייה הלא מנוצלות בתל אביב לבניין אחד, ניתן היה לבנות גורד שחקים בן 80 קומות ששטח כל אחת מהן כ־1,000 מ"ר. אין זו תגלית מרעישה – זכויות הבנייה האלה, שמפוזרות במאות מגרשים ובניינים בעיר, מוכרות הן לבעלי הנכסים והן לרשויות, ובכל זאת, לעתים חולפות שנים רבות מבלי שנעשה דבר כדי לקדם את ניצולן.

העלייה החדה במחירי הנדל"ן בעשור האחרון הפכה את זכויות הבנייה הלא ממומשות לאוצר בעל ערך כלכלי גבוה במיוחד, והביאה להתפתחותו של שוק המשמש למסחר בהן. תל אביב אינה העיר היחידה שבה התפתח שוק כזה, אך בה, בניגוד לערים אחרות, זהו שוק ממוסד שבו מנוידות הזכויות הבלתי מנוצלות מהמגרשים שאליהן הוצמדו במקור למגרשים אחרים, בחסות תוכניות בנייה מסודרות. עיריית תל אביב מעודדת ומספקת את התשתית הכלכלית והתכנונית לניוד הזכויות.

צילום: עופר וקנין

בבסיס המנגנון שמאפשר לזכויות לא מנוצלות להחליף ידיים עומדת תוכנית השימור בתל אביב. תוכנית זו אושרה במאי 2015, בתום כעשור של דיונים בהתנגדויות רבות שהוגשו לה, מגדירה כ־1,000 מבנים בתל אביב כבעלי ערך היסטורי או אדריכלי המחייב את שימורם, ומתוכם כ־200 מבנים כמיועדים לשימור בהגבלות מחמירות. "ההבדל בין שני הסיווגים הוא שבמבנים לשימור רגיל אפשר להוסיף בנייה חדשה מעל הבניין המשומר, ואילו בשימור בהגבלות מחמירות אסורה תוספת הבנייה", מסבירה רות ארבל, מתכננת וכלכלנית במחלקת השימור ומרכזת תחום ניוד זכויות בעירייה.

כדי לעודד את שימורם בפועל של המבנים, ששיפוצם יקר יותר משיפוץ מבנה רגיל, נכללו בתוכנית תמריצים כלכליים, ובהם זכויות בנייה נוספות המאפשרות להוסיף קומות לבניינים המיועדים לשימור, ובמקרים מסוימים אף לבנות מבנים חדשים לגמרי מאחורי או מעל המבנים ההיסטוריים. מכירת הדירות החדשות מכסה את עלויות השימור ומספיקה כדי להשיא רווח ליזם, וכך אמורים לאפשר את שימור המבנה מבלי שהעייריה ובעלי הדירות יצטרכו להכניס את היד לכיס. זכויות נוספות אלה אינן קיימות ב־200 הבניינים שנועדו לשימור מחמיר. יתרה מזאת, אפילו במקרים שבהם קיימות במגרש זכויות בלתי מנוצלות – בין אם מקורן בתוכניות ההיסטוריות של העיר, או אפילו בתוכנית המקורית של המגרש שאפשרה בנייה בהיקף גדול יותר מזה שנעשה בפועל – לא ניתן כיום לנצל זכויות אלה ולהוסיף שטח בנוי למבנה המוגן. "העירייה בקשה לשמר את המבנים האלה אבל בתוך כך היא פגעה בזכות הקניינית של בעלי הנכסים, וביכולתם לממש את זכויות הבנייה שלהם", אומר דן מנחם, מנהל פיתוח עסקי בקרן ריאליטי שפעילה בתל אביב. "אסור לבנות חניות או להוסיף קומה, וזה מונע מבעלי הנכסים אפשרות לממש את מלוא הזכויות הקיימות".

כדי להתגונן מאפשרות של תביעות בגין ירידת ערכם של הנכסים המוגנים, ובמקום למחוק את זכויות הבנייה הנוספות שלא ניתן לממש, אפשרה עיריית תל אביב למכור אותן. איך עובדת עסקה כזו? "ליזמים אין אינטרס לשמר בניין לשימור מחמיר, כי ללא תוספות אין הצדקה כלכלית לשיפוץ המבנה", מסביר איציק ברוך בעלים של קבוצת יובלים. "אבל הצידוק הכלכלי יכול להגיע מניוד זכויות למגרש אחר בעיר. כך היזם נהנה ממכירת הזכויות, יש כדאיות לשימור, והעירייה נהנית מכך שתכלית השימור מתגשמת. יש עסקות שבהן יזמים מעבירים זכויות מבניינים לשימור למגרש אחר בבעלותם, ויש יזמים שמוכרים את הזכויות ליזמים אחרים".

200 הבניינים לשימור מחמיר יצרו שוק של כ־120 אלף מ"ר שחיפשו להיבנות במגרשים אחרים. עד כה כבר נוידו כ־40 אלף מ"ר מתוכם (חלקם הקטן כבר בנוי), והיתרה, כ־80 אלף מ"ר – נמצאים "באוויר".

חשבון יצירתי

פתרון ניוד הזכויות הוא יצירתי במיוחד ולכאורה גם פשוט, אבל שום דבר בעסקות האלה אינו פשוט. "בעבר מחירי הנדל"ן לא היו כה גבוהים, וליזמים לא השתלם לשלם עבור זכות בנייה", מסביר מנחם. "כיום המחירים גבוהים וצריך לא מעט כסף בשביל עסקה כזו. זו גם עסקה שהמימוש שלה אטי, כי עד שבונים את הבניין ומוכרים את הדירות לוקח הרבה זמן". להערכתו, מחיר של מ"ר מבונה למגורים מגיע לכ־18 אלף שקל, ואילו מ"ר מבונה למשרדים עולה כ־4,000 שקל למ"ר.

ברוך מוסיף כי העירייה מתנה את מימוש הזכויות במגרש החדש בביצוע השימור בפועל בבניין שאליו הוצמדו הזכויות במקור. "זו הסיבה שהרבה יזמים שקונים זכויות מתחילים בבנייה רק אחרי ששימור הבניין המוגן הושלם. זה תהליך שלוקח זמן שכן הוצאת היתר בנייה למבנה לשימור היא תהליך ממושך, וגם הבנייה לוקחת זמן רב יותר מבניית בניין רגיל".

כדי להתמודד עם שלל המכשולים והבעיות בדרך למימוש השימור בתל אביב, יצרה העירייה מכשירים תכנוניים ומשפטיים מתקדמים ומקוריים. כך למשל, לעתים נתקלים היזמים בבעיה של ריבוי בעלויות בבניין לשימור, או בשוני בין ערך הזכויות המקוריות לבין ערכן בבניין שאליו הן מנוידות. ניוד זכויות שבמקור נועדו למגורים לבניין המיועד למשרדים, למשל, שוות פחות מזכויות המנוידות לבניין המיועד למגורים, וכדי להתגבר על הפער מבוצע תמחור של שווי הזכויות באמצעות מנגנון שמאות שיצרה העירייה. שמאי מטעם העירייה קובע את שווי מ"ר זכות בנייה במגרש המוסר ומה שווי מ"ר בנייה במגרש המקבל.

"נוצרים הרבה מצבים שבהם מניידים זכויות ממגרשים יקרים לפרויקטים שממוקמים באזורים זולים יותר", אומר ברוך. "מ"ר מגורים בשדרות רוטשילד שיכול לעלות 25 אלף שקל למ"ר מנויד לבניין משרדים ביגאל אלון, שם הוא שווה 5,000 שקל למ"ר. העירייה מאפשרת מנגנון 'פיצוי', כלומר, ניתן לקבל יותר זכויות, וכך מ"ר ברוטשילד יהפוך ל־5 מ"ר ביגאל אלון". נושא נוסף שעל העירייה לבדוק הוא שהמגרש המקבל והתשתיות באזור יכולות לשאת את תוספות הבנייה שמיובאות מהבניינים לשימור. הרי לכאורה אפשר לייצר עשרות ומאות אלפי מטרים רבועים "על הנייר", אבל צריך לוודא שהעיר מסוגלת להכיל ולתפקד תחת כל עומסי הבנייה ועדיין לשמור על איכות חיים לתושבים.

בעיה נוספת שעמה על העירייה להתמודד לפני שהיא משחררת זכויות בנייה מבניין לשימור כדי שישמשו לבנייה במקום אחר, היא שרוב הבניינים המיועדים לשימור מחמיר אינם מצויים בבעלותו של גורם אחד, אלא כל דירה בהם נמצאת בבעלות אחרת. התנהלות מול כמה מקבלי החלטות היא מורכבת הרבה יותר, ולעתים בלתי אפשרית, כשעל הפרק עומדות עסקות לניוד זכויות. יזמים רבים אינם ממהרים להיכנס לעסקות כאלו – מה גם שיכולתם לממש את הזכויות שרכשו מותנית בשימור הבניין, וכשבתמונה מצויים כמה דיירים, שאינם אנשי תכנון או נדל"ן, גם זו משימה מסובכת.

בניין אחרי שימור בשלמה המלך 65 בתל אביבצילום: עופר וקנין

העירייה, הנחושה להרחיב את השימור לכל המבנים המוכרזים בעיר, נדרשה להתמודד גם עם סוגיה זו. "יש לנו קרן להסכמי שימור שמסייעת למבנים בהגבלות מחמירות שמתקשים לבצע את השימור", אומרת ארבל, "עד כה כ־90% מהתוכניות לניוד היו בהתקשרויות ישירות בין המגרש המוסר והמקבל. עם הזמן התברר שנצטרך ליצור עוד מנגנונים כדי לסייע למבנים לשימור בהגבלות מחמירות, שהסיכויים שלהם להתקשרות ישירה נמוכים, בגלל בעלות מרובה, דיירות מוגנת או דמי מפתח, או שיש כמות גדולה מאוד של זכויות לניוד, שמצריכה כמה התקשרויות עם כמה בעלי מגרשים. ישנם גם בניינים שהוצא להם צו 3 (הוכרזו כמבנים מסוכנים, ר"ס)".

קרן השימור נכנסת לפעולה אחרי שנמצא כי הבניין לשימור עומד בקריטריונים שמזכים אותו בסיוע. תנאי הסף הוא שיש התארגנות מלאה של כל הבעלים וכולם מסכימים להתחיל בתהליך. בקרן יש 80 מיליון שקל, ופרויקט שנעזר בה מקבל מימון מקדים לביצוע השימור. עבור הגעה לכל אבן דרך נוספת שמבוצעת במסגרת התקדמות השימור, מקבל הבניין כסף נוסף מהקרן. בעלי הדירות נדרשים לאתר מגרש מקבל, לעתים בסיוע העירייה, ומתחייבים למכור לו את הזכויות. כשמסתיימת עבודת השימור, הדיירים מקבלים את התמורה בגין הזכויות ומחזירים לקרן את הסכום שקיבלו. כך נשמר התקציב לטובת מימון פרויקטים נוספים. ב־80 מיליון שקל אי אפשר לקדם במקביל עשרות פרויקטים לשימור. עד כה נחתמו שבעה הסכמים בין הקרן לבין בניינים לשימור, והבנייה של שניים בלבד הסתיימה. בין הפרויקטים בניינים ברחובות שלמה המלך 65, שדרות רוטשילד 117, הגלבוע 14, חיסין 28 ונחלת בנימין 9.

בטאבו לא מכירים דבר כזה

פרט ליצירתו של מנגנון שמאפשר לשמר את המבנים ההיסטוריים, קרן השימור מסייעת לעירייה לקדם מטרות נוספות. "ננסה לעודד מטרות של מלונאות או תעסוקה, או בנייה של מגרשים בדרום ומזרח העיר", אומרת ארבל. "התבחינים של המגרש המקבל הם אלה שמעודדים את המטרות של תוכנית המתאר החדשה של העיר (תא/5000), בנוסף למימוש המטרות של תוכנית השימור. אם יש כמה מועמדים לזכויות, יש כללים להפעלת שיקול דעת מי מהם יוכל לקנות את הזכויות".

תל אביב היא העיר היחידה שיש בה משנה סדורה לגבי העברת זכויות בעיקר מכוח תוכנית השימור. אך הפרקטיקה התרחבה למגרשים נוספים ובעתיד בוודאי נראה את התופעה מתרחבת. למשל במגרשים שאי אפשר לממש את הזכויות בהם בגלל בעיות תשתיות, קווי חשמל או זיהומי קרקע. עד כה, רק עסקות ניוד בודדות בוצעו מחוץ לתל אביב, ובאף עיר אחרת אין תוכנית מסודרת להעברת זכויות, שיצרה בנק גדול של זכויות.

עסקות הניוד חייבו גם פיתוח של פרקטיקה משפטית חדשה. ענת שטרנליב מולכו, שותפה במשרד עמית־פולק־מטלון, מסבירה כי בעבר, בתי המשפט קבעו כי לא ניתן לסחור בזכויות בנייה במנותק מהמקרקעין שאליהם הן מתייחסות – כלומר, זכויות הבנייה היו צריכות להימכר ביחד עם המגרש שבו הן מוקנות, ולא היה ניתן להעבירן ממגרש למגרש. תוכנית השימור בתל אביב הביאה לשינוי הפרקטיקה כך שתתאפשר העברת זכויות בנייה בין מקרקעין שונים. שטרנליב מולכו מציינת כי גם בתיקון 3 לתמ"א 38 (התוכנית הארצית לחיזוק מבנים), שולב מנגנון המאפשר חיזוק מבנים ללא תוספת קומות בתמורה לתוספת זכויות במגרשים אחרים (שטרם הוחל בבנייה בהם). גם בתיקון זה נקבע כי ניוד הזכויות יוכל להתבצע רק בתחום הרשות המקומית, שוב, כדי לקיים את האינטרס הציבורי של חיזוק מבנים.

"זכויות בנייה נמצאות בתחום שבין דיני המקרקעין לדיני התכנון והבנייה", אומרת שטרנליב מולכו. "בעוד שהן זכויות הנובעות מזכויות הבעלות בקרקע, הן למעשה פועל יוצא של הליכים תכנוניים ביחס לקרקע ותלויות בהן. לכן לא די בהתקשרות בהסכם לרכישת זכויות הבנייה. מימוש הניוד מחייב צעדים תכנוניים. עסקה קלאסית לרכישת מקרקעין המסתיימת ברישום הבעלות על הקרקע; עסקת ניוד זכויות מסתיימת עם אישור התב"ע לניוד הזכויות לחלקה הקולטת וגריעתן מהחלקה המוסרת".

שטרנליב מעלה עוד סוגיה שעל היזמים להביא בחשבון: הרישום בטאבו של הזכויות המנוידות. "לא קיימת מסגרת נורמטיבית המסדירה במלואן את זכויות הבנייה וסיווגן", היא אומרת. "זכויות הבנייה אינן מושא לרישום בעלות בלשכת רישום המקרקעין (טאבו), דבר שיוצר בעיות של פומביות כלפי צדדים שלישיים וחשש לעסקות נוגדות".

עד 2015, הנוהג היה רישום הערת אזהרה בטאבו לטובת מי שקנה את הזכויות. ואולם בשנה שעברה קבע בית המשפט העליון שעסקת ניוד זכויות אינה עסקת מקרקעין, ולכן אי אפשר להכיר ברישום הערת אזהרה בגין עסקה שנוגעת לזכויות בנייה. כך נוצר מצב שבעלי בניין לשימור יכולים למכור את הזכויות, אך לקונה אין כל עדות רשמית לכך שהן עברו לבעלותו, שכן אין רישום בטאבו בגין העסקה, ומכאן שהוא חסר הגנה מפני מעשי רמאות, כמו מכירה כפולה של אותן זכויות. בנוסף, רוכש של זכויות בנייה לא יכול ללמוד דבר לגבי המצב המשפטי של זכויות הבנייה מעיון בנסח הטאבו של הבניין.

"נסח הטאבו הוא לא המקור היחידי לבדיקת עסקות ביחס לזכויות הבנייה" מבהירה שטרנליב. "בין היתר ניתן לנסות ולבדוק גם מול הרשות המקומית על קיומם של הליכים לצורך אישור תב"ע לניוד שכן כאמור, השלמת עסקת הניוד מחייבת הליך תכנוני של אישור תב"ע. קיומם של הליכים תכנוניים נותנים אינדיקציה על פעולה כלשהי הנעשית ביחס לזכויות הבנייה".

לחצו על הפעמון לעדכונים בנושא:

כתבות מומלצות

מ-2008 ועד היום: איך הגענו לאינפלציה הנוכחית

יוני ומיכל רכשו דירה במחיר דמיוני. כך הם איבדו שליטה על המשכנתא אחרי פחות משנה

ריחאניה. "מרגישים אירופה"

"יש שני יישובים בישראל שבהם הכל נקי, הולכים ברחובות ומרגישים אירופה"

גיף הסכם ממון 2

״הייתי בהלם, עורך הדין אמר לי: ׳חתמת על הסכם של כלה מאוקראינה׳"

עבודות על הרכבת הקלה בכיכר רבין, ביולי. "הולכי הרגל, ובמיוחד ילדים או אנשים מבוגרים, נתונים בסיכון יומיומי, סכנת חיים בעיר"

"אני מפחדת על חיי כשאני יוצאת לרחוב": המלחמה של תושבי תל אביב

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker

כתבות שאולי פספסתם

קשישים בגינה ירושלים

20 אלף שקל בחודש: תתחילו לחסוך עבור מטפל זר בבית

ג'ורג'ה מלוני בנאפולי, שלשום

סערה נדירה: צירוף הגורמים שמאיים להיות חמור יותר ממשבר 2008