"מתחת לשולחן"

הלכלוך בלובי של הכנסת: לחשוף את החוטים הבלתי נראים

חוק השדלנות נועד להסדיר את עבודת הלוביסטים במסדרונות השלטון. אבל כיום בישראל, לא די בחוק כדי למנוע השפעה פסולה על מקבלי ההחלטות

יוחנן פלסנר
יוחנן פלסנר
לוביסטים במזנון הכנסת
יוחנן פלסנר
יוחנן פלסנר

במאמר שפורסם לאחרונה במגזין הוושינגטוני "פוליטיקו", מתאר אייזק ארנסדורף כיצד רפורמה שחוקקה בקונגרס ב־2007, ונועדה להסדיר ולהגביל את פעילות הלוביסטים בקונגרס ובממשל האמריקאי, רק סייעה בחיזוק "תעשיית המשפיעים מבחוץ" על קבלת ההחלטות בוושינגטון. הוא חושף נתון מדהים שלפיו 47% מתוך 352 חברי הקונגרס שפרשו מתפקידם מאז 2008, לאחר כניסת החוק החדש לתוקף, נהפכו ללוביסטים בתואר או בפועל. מבין אלה, מרבית חברי הקונגרס לשעבר לא נרשמו כלוביסטים רשמיים, אלא רק קיבלו על עצמם תארים אחרים כמו "יועצים אסטרטגיים" או "ממונים על קשרי ממשל" עבור לקוחות שונים. באופן הזה, המגבלות החוקיות החלות על לוביסטים רשומים לא תקפות לגביהם. אם נחבר את הנוכחות המסיבית של "תעשיית ההשפעה" בוושינגטון לתלות האדירה של פוליטיקאים מכהנים בארצות הברית בתרומות מתאגידים ומבעלי ממון אחרים, נקבל מושג על ההשפעה הרבה של בעלי האינטרסים המיוחדים בגבעת הקפיטול בוושינגטון.

בישראל, היקף ההשפעה של ההון על השלטון נמוך ביחס למקרה האמריקאי, ואופן ההשפעה שונה לחלוטין. בשל ההישענות של הפוליטיקה האמריקאית על תרומות למימון קמפיינים לבחירת מועמדים, השפעת ההון על השלטון מועצמת. תרומות והשגת תורמים אינן נחשבות טובות הנאה, ולכן מותרות. בישראל, חוק מימון מפלגות וההגבלות על תרומות מגורמים פרטיים מנטרלים במידה רבה את הקישור בין שדלנות לקבלת תרומות. ברשימה זו נתמקד בניתוח ההבדל בין "תעשיית ההשפעה" הישראלית לזו האמריקאית. כלומר, נתאר את ההבדל בין השפעת הלוביסטים שלנו לאלה הפועלים בארצות הברית.

תחת הכותרת "המושכים בחוטים" פורסמה ב־2012 כתבת תחקיר בתוכנית "עובדה" שחשפה את דרכי פעולתם של לוביסטים בכנסת. הכתבה עוררה סערה בשל הדרך שבה הוצגו חברי הכנסת כבובות שהלוביסטים מושכים בחוטיהן. עוד קודם לכן (2008) חוקקה הכנסת את מה שמכונה "חוק השדלנות" (תיקון לחוק הכנסת התשנ"ד – 1994) בניסיון להסדיר את פעולתם של השדלנים בכנסת ולהופכה לרשמית ושקופה יותר.

השאלה הראשונה שיש להשיב עליה היא אם לשדלנות יש מקום במשטר דמוקרטי. לכאורה, אם בשדלנות יש פוטנציאל לשחיתות בשל הבטחת טובות הנאה וסיכון להגברת אי השוויון בשל ייצוג של אינטרסים מסוימים של בעלי ממון והשפעה, הרי שאין לה מקום ומוטב להילחם בה מלחמת חורמה. אולם מעבר לכך שכיום שדלנות היא בלתי נמנעת, יש בה גם פן חיובי – היא תורמת להגברת הייצוגיות וההשתתפות, ומאפשרת למי שההחלטות נוגעות לו לייצג את עמדתו. זוהי תמצית תהליך קבלת ההחלטות הדמוקרטית.

מתוך תפישה זו נולד הרצון (הטוב) להסדיר את פעולת השדלנים בכנסת, בדומה לנהוג בכמה פרלמנטים אחרים. ואכן, חוק השדלנים מגדיר מיהו שדלן, קובע כי ועדה בכנסת תתן היתר לשדלן לפעול בכנסת, כי על השדלן לשאת תג זיהוי וכי פרטיו ופרטי לקוחותיו שלטובתם הוא פועל יפורסמו באתר הכנסת. החוק קובע גם תקופת צינון בת שנה לחברי כנסת לשעבר, וחצי שנה לעובדים של חבר כנסת, ומפרט שורה של איסורים החלים על השדלן: אסור לו להציע או להעניק טובת הנאה לחברי כנסת, למסור מידע מוטעה, להפעיל לחץ על חברי הכנסת וליצור קשר עם עובדי מרכז המחקר והמידע של הכנסת. בנוסף, מעוגנת בחוק סמכותו של יושב ראש הכנסת לאסור על כניסתם של שדלנים לאזורים מסוימים במשכן הכנסת (למשל למזנון הכנסת). הסנקציה עלולה להגיע עד כדי שלילת ההיתר לעבודתם כשדלנים.

בעקבות גילויי "עובדה", אימצו כמה מחברות הלובינג בישראל קוד אתי שמפרט את האסור והמותר בפעולתם של השדלנים. הקוד קובע כי על השדלן לפעול רק על פי היתר, לקדם שקיפות ולפעול באופן שיגביר את אמון הציבור בהליך הדמוקרטי. עליו לספק מידע מהימן ולהימנע מלתת או מלהציע לנבחר או לפקיד ציבור טובות הנאה. מניסיוני, לעתים נוח יותר לחבר הכנסת לעבוד מול שדלן מהימן, המכיר את נוהלי עבודת בית הנבחרים, מאשר לקבל מידע חלקי מנציג של ארגון שזו לו הפעם הראשונה (ולפעמים האחרונה) בכנסת, ולכן הוא לא צפוי לשלם "מחיר" על מסירת מידע שגוי.

אולם גם בקיומה של חקיקה וגם בקיומו של קוד אתי אין די כדי לחשוף את החוטים הבלתי נראים לעין הציבור. הכשל העיקרי בחקיקה הקיימת נוגע להגדרה הצרה של מיהו שדלן – החוק הקיים מתייחס אך ורק לשדלנים העובדים עבור צד שלישי כ"שדלנים מקצועיים", אך החוק מחריג את אלה שפועלים תחת שני כובעים, ובמקביל לשירותיהם כשדלנים מייצגים אותו לקוח גם תחת תואר אחר, כמו עו"ד, רו"ח, יועץ אסטרטגי, יועץ לקשרי ממשל ועוד תארים כיד הדמיון. בנוסף, החוק מחריג שדלנים פנים־ארגוניים (In House) – דהיינו, מי שבמסגרת עבודתו משדל למען מעבידו. העובדה שהחוק אינו חל על שדלנים מסוג זה יוצאת דופן בהשוואה לחקיקה בפרלמנטים אחרים, ובנוסף יוצרת אי שוויון בין שדלנים "מקצועיים" שעליהם חלים כללי הרגולציה הקבועים בחוק, לבין שדלנים פנים־ארגוניים שאינם צריכים לציית לכללים אלה.

כשל נוסף בחקיקה הקיימת הוא ההתייחסות בעיקר לשדלנות המתקיימת בתוך הכנסת, שהרי שדלנות יכולה להתקיים בכל מקום שהוא. לבסוף, חסרה בחוק התייחסות לעבודתם של שדלנים מול גורמים ברשות המבצעת. בניגוד למקרה האמריקאי, בישראל יותר עוצמה שלטונית מרוכזת ברשות המבצעת ולכן היעדר התייחסות לפעולת השדלנות בקרב משרדי וסוכנויות הממשלה יוצר כשל מבני משמעותי.

לאור זאת, גיבש המכון הישראלי לדמוקרטיה שורה של הצעות חקיקה והצעות פרוצדורליות לאסדרת עבודתם של שדלנים. בין השאר ממליץ המכון להתייחס בחקיקה לשני הכשלים שהוזכרו לעיל (הרחבת ההגדרה של שדלנים כך שתכלול גם את השדלנים הפנים־ארגוניים, וכך שתחול על כלל תחומי פעולתם, לרבות מול הרשות המבצעת). המלצה נוספת היא להאריך את תקופת הצינון של חברי כנסת לשעבר לשנה וחצי, ולקבוע כי היא תחול גם על פקידים בכירים ברשות המבצעת, תוך מתן תגמול ראוי בתקופת המעבר. לצד זאת, יש לנקוט שורה של צעדים פרוצדורליים כדי להסדיר את אופן השתתפותם של שדלנים בדיוני ועדות הכנסת וכן להסדיר את אופן העברת המידע על ידי שדלנים למרכז המחקר והמידע של הכנסת. בשנים האחרונות הוגשו כמה הצעות חוק פרטיות שכללו חלק מהתיקונים המומלצים, אך אף אחת מהן לא קודמה.

אם יאומצו הצעות אלה, תשתפר לאין ערוך יכולת הפיקוח על שדלנים למיניהם בכנסת וברשות המבצעת, אך עדיין יישאר פתח ל"שדלנות סמויה" (או "שחורה"), כלומר ערוצים לא פורמליים שבאמצעותם נבחרי ציבור ופקידי ציבור בכירים לשעבר, כמו גם גורמים פרטיים בעלי אינטרסים, משפיעים על החקיקה והמדיניות המעוצבות על ידי הרשות המחוקקת והמבצעת. על כן, אין כל משמעות להנהגת חקיקה נוספת כל עוד לא תוגדר נוסחה הוגנת שתקבע מיהו שדלן. חריפותה של בעיית השדלנות הסמוייה בארצות הברית, למשל, נובעת מכך שהחוק שם אינו חל על מי שמקדיש פחות מ־20% מזמנו לעבודת השדלנות, או מקבל תמורתה פחות מסכום מסוים. באופן כזה, יש תמריץ לשדלנים לחמוק מהגדרתם ככאלה ולהיקרא בשמות כמו "יועץ לענייני...".

על אף כוונתו הטובה, חוק השדלנות הישראלי מחטיא במידה רבה את המטרה. הוא מסדיר את השדלנות הגלויה, הפורמלית, ומשאיר את מסדרונות הכנסת ואת האינטרס הציבורי חשופים להשפעתם של השדלנים הסמויים ושל השדלנים הפנים־ארגוניים, שמקדמים לרוב אינטרסים צרים ופרטיים. בשונה מארצות הברית, בישראל אנו פוגשים יותר "לשעברים" שחצו את הקווים מקרב פורשי הפקידות הבכירה מאשר מקרב הפוליטיקאים לשעבר. זה לא משקף מחויבות אתית מוגברת בקרב חברי הכנסת לשעבר לעומת הפקידים, אלא דווקא את החוזקה היחסית של הרשות המבצעת בישראל – הפקידים הבכירים לשעבר פשוט מבוקשים יותר על ידי בעלי האינטרסים העסקיים.

ייתכן שהדרך היחידה למנוע או לצמצם "שדלנות סמויה", מעבר לחקיקה ולקוד אתי, היא "לחנך" את נבחרי הציבור ומשרתי הציבור ליושרה מקצועית שתחזק את אמון הציבור בהם. במקום לקיים מפגשים במחשכים, מוטב שמשרתי הציבור יחשפו את הגורמים עימם הם נפגשים ודנים ויבהירו לציבור מהו מארג האינטרסים, השיקולים והרציונל לקידום חקיקה זו או אחרת. נבחרי הציבור ופקידי ציבור צריכים להיות מודעים, ספקנים וזהירים במגעיהם עם שדלנים למיניהם. כאמור, אין טעם ואין צורך לאסור על מקבלי החלטות להיפגש עם בעלי אינטרסים שונים ומי שמקדמים אותם עבורם, שכן הדבר יכול לתרום לקבלת החלטות מושכלת. עם זאת יש לוודא כי דרכי השכנוע ואופני ההשפעה נחשפים לעין הציבור, וכי לא מתנהלים במקביל ערוצים "מתחת לשולחן". פוליטיקאים ומשרתי ציבור צריכים לדעת כי לא כל מה שאינו אסור על פי חוק – מותר, וכי לנוהג ולנורמה יש מקום חשוב בהתנהגות פוליטית וציבורית ראויה.

הכותב הוא נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה וחבר כנסת לשעבר

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ