למה בג"ץ צריך לאתחל את מתווה הגז

אופן הטיפול במאגרי הגז הטבעי הוא מההחלטות הכלכליות הדרמטיות שהתקבלו בישראל - אבל את הציבור כמעט לא שיתפו בו

עידו באום

"מתווה הגז" - ההסכמות שגיבשה המדינה עם חברות הגז ומעניקות להן פטור מהכרזה כמונופול - יגיע בסופו של דבר לבג"ץ. בינתיים כבר הונחו בפני בג"ץ שתי עתירות הנוגעות לגיבוש המתווה.

העתירה הראשונה, שהוגשה על ידי התנועה לאיכות השלטון, מתמקדת בנטילת סמכותו של הממונה על ההגבלים העסקיים הפורש, פרופ' דיויד גילה, והעברתה לשר הכלכלה ואולי הלאה לממשלה (אם אביגדור ליברמן ירשה). המדינה כבר הגיבה לעתירה זו, וטענה כי היא מוקדמת מדי. יש בטענה הזאת משהו, כי רק עכשיו מתברר עד כמה היה הליך גיבושו של מתווה הגז בעייתי — וזה עוד לפני הדיון המהותי במה שכלול ולא כלול בו.

הפגנה נגד טייקוני הגז צילום: תומר אפלבאום

לצורך הגשת העתירה השנייה חברו הפורום הישראלי לאנרגיה, עמותת צלול, התנועה לאיכות השלטון וחברי הכנסת שלי יחימוביץ', איתן כבל, המכהן גם כיו"ר ועדת הכלכלה, ותמר זנדברג, באמצעות עורכי הדין גלעד ברנע וחגי קלעי. העתירה, שהוגשה בשבוע שעבר, מבקשת להאריך את הזמן שניתן לציבור להגיב על מתווה הגז (21 יום).

אגב, בתחילה הגבילה המדינה גם את אורך התגובות המותר לעשרה עמודים בלבד. העותרים התלוננו, בצדק, כי קשה לצמצם לעשרה עמודים התייחסות מקצועית ומהותית למתווה המשתרע על 26 עמודים ועוד כ–30 עמודי הסבר, יותר מ–80 עמודים של סיכומי דיון של צוות המשא ומתן, ומאות עמודים של חומר רקע.

לעתירה הזו צורפה התכתבות של עו"ד ברנע עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים כלכליים-פיסקליים עו"ד אבי ליכט ועם עו"ד דפנה גלוק ממחלקתו. ליכט שיחק אותה לארג'. הוא אישר לברנע לחרוג ממגבלת 10 העמודים, אם כי סירב להאריך את מסגרת הזמן לתגובות. גלוק נימקה את מסגרת הזמן הלחוצה בכך שממילא אינה חובה חוקית לקיים שימוע ציבורי.

ביום חמישי האחרון השיבה המדינה לעתירה וטענה, שוב, כי העתירה מוקדמת, המתווה הוא רק טיוטה, אין חובה לקיים לגבי המתווה שימוע ציבורי בשלב הזה ולמרות זאת הוחלט לקיימו ואף מובטחים "ימי שימוע פרונטליים". נזכיר: נציגי חברות הגז קיבלו חודשים על חודשים של זמן איכות עם מקבלי ההחלטות ומעצבי המדיניות. והציבור? המדינה טוענת שאינה חייבת לשמוע אתכם בכלל, אז תגידו תודה שנותנים לכם לדבר.

הנה כמה סיבות לכך שבג"ץ צריך לאתחל את מתווה הגז כבר עכשיו.

איתן כבל
איתן כבלצילום: תומר אפלבאום

1. ככה לא משתפים את הציבור

כנקודת מוצא, כדאי לזכור שהסדרת סוגיית הגז הטבעי היא אחת ההחלטות הכלכליות הדרמטיות שהתקבלו בישראל מאז קום המדינה, ותהיה לה השפעה משמעותית על חיינו ועל חיי ילדינו ונכדינו. זו החלטה שצריך לקבל במינימום חיפזון ובמקסימום שיקול דעת, מידע ודיון ציבורי. במישור המשפטי, פירוש הדבר שיש לתת לציבור את מלוא המידע כדי להתייחס למדיניות שמגבשת הממשלה, ואת מרב היכולת להגיב ולהשפיע על המתווה המתגבש.

למעשה, שיתוף הציבור צריך היה להיעשות מראש ולא בדיעבד. הציבור צריך היה ליטול חלק בעיצוב המדיניות. שיתוף הציבור צריך היה גם להיעשות ביוזמת הממשלה ובסיועה - כי הרי מדובר בהחלטה הנוגעת לחלוקת משאב ציבורי. זה לא קרה.

בשבועות האחרונים מתקיימות הפגנות נגד מתווה הגז, נערכים דיונים אקדמיים, ואפילו דיונים בכנסת, בגלל החובה להתייעץ עם ועדת הכלכלה לפני נטילת סמכויותיו של הממונה על ההגבלים. המעורבות האזרחית מצוינת וחשובה, אבל זוהי הפרטה של הדיון הציבורי באמצעות מחדל ממשלתי - את תגובת הציבור מגבשים מתנדבים, עמותות, פעילים עצמאיים וסטודנטים.

הממשלה עשתה מעט מדי כדי לקדם את השיח עם הציבור, והרבה מאוד כדי לנהל שיח עם חברות הגז. נציגי חברות הגז בילו שעות רבות עם מקבלי ההחלטות ופקידי הממשלה, החל בחברי הצוות, בהובלת ראש המועצה הלאומית לכלכלה הפורש, יוג'ין קנדל, ועד ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בדרך לגיבוש המתווה. לאנשי חברות הגז היתה הזדמנות אישית להשפיע ולשכנע.

מי ממקבלי ההחלטות נפגש עם פעילי הציבור לפני גיבוש ההחלטה? מי מהם שמע מה יש לציבור לומר לפני גיבוש המתווה? ומה היכולת לשכנע בניירות עמדה קצרים את מי שגיבש בעצמו את המתווה בשיחות ארוכות פנים אל פנים עם נציגי החברות? הצוות אמנם הודיע כי ישמור לעצמו את האפשרות לזמן את המגיבים מהציבור למפגש — אבל ההחלטה את מי לזמן שמורה לצוות.

אין דבר מעצבן יותר לממלא תפקיד מאשר לשמוע שקודמו עשה את הדברים טוב יותר, אבל אין ברירה. מצטערים, פרופ' קנדל, בעניין הזה היית צריך ללמוד מקודמך בתפקיד, פרופ' מנואל טרכטנברג.

כדאי להיזכר באופן שבו ניהל טרכטנברג דיון ציבורי מקדים לגיבוש מסקנותיה של הוועדה בראשותו בתקופת מחאת האוהלים. זוכרים את טרכטנברג יורד אל העם, לשדרות רוטשילד, חמוש בעט ומחברת, ורושם לעצמו הערות? קנדל צריך היה להתחיל בדיאלוג משתף עם הציבור, ורק לאחר מכן לעבור למשא ומתן עם חברות הגז. אגב, אחת ההמלצות המרכזיות של דו"ח טרכטנברג לאחר המחאה החברתית היתה לשפר את התקשורת של הממשלה עם הציבור. עוד פרק שלא הופנם.

כשמונח בפני הציבור מתווה מוגמר, שניתן לבולעו בשלמותו או לדחות כמקשה אחת — או כל היותר לשחק עם כמה נתונים — ערכו של השימוע הציבורי שואף לאפס. שימוע בסגנון Take it or leave it הוא בדיחה לא מצחיקה על חשבון הציבור. בג"ץ, שמתייחס בראש ובראשונה לתהליכי קבלת החלטות, יכול למצוא בכך עילה להתערבות.

מאגר תמרצילום: אלבטרוס – צילומי

2. מי גיבש מדיניות?

ב–16 בדצמבר 2014 כתב המשנה ליועץ ליכט את המכתב שכותרתו "יש לווייתן בחדר", ובו הזהיר כי להתוויית מדיניות הגז הטבעי חשיבות עצומה, אבל היא מטופלת על ידי 17 רגולטורים שונים — בלא תיאום ביניהם ובלא מדיניות סדורה. ליכט קרא לממשלה לבצע עבודת מטה מסודרת, לגבש מדיניות. ראש הממשלה מינה זמן קצר לאחר מכן את קנדל להוביל את המהלך.

מה קרה מאז? בתוך שישה חודשים אספו ראש המועצה הלאומית לכלכלה ואנשיו את כל המידע הדרוש, וקיבלו את כל חוות הדעת המקצועיות שהיו נחוצות להם. ואז, ללא דיחוי, הם ישבו וגיבשו הצעת מדיניות ברורה, שקיבלה את אישור הממשלה — ולגיטימציה ציבורית, לאחר שיתוף הציבור בכללותו בתהליך. מגובים בתמיכת הממשלה והציבור, קנדל ואנשיו יצאו לפגישות משא ומתן מפרכות מול נציגי חברות הגז, התישו אותם וחילצו מהם את טיוטת המתווה הטוב ביותר.

לא, לא. הפסקה הקודמת שייכת לעולם הפנטזיה. איננו יודעים די על עבודת המטה הממשלתית שנעשתה כדי לגבש את העמדה במשא ומתן מול חברות הגז. עוד פחות מכך ידוע על אופן גיבושה של המדיניות הממשלתית הכוללת בסוגיית הגז: כנראה שלא גובשה בכלל מדיניות סדורה כזאת — האם ההכרזה של ראש הממשלה, שלפיה צריך להוציא את הגז כמה שיותר מהר מבטן האדמה, היא המדיניות?

אבי ליכט (מימין) ודיויד גילה בדיון בחוק הריכוזיות בכנסת צילום: אמיל סלמןצילום: אמיל סלמן

בלי מדיניות ובלי לדעת מה בדיוק רוצה הממשלה להשיג במשא ומתן עם חברות הגז, אין פלא שהתוצאה נראית בעייתית. הרי לא תקנו מכשיר טלוויזיה בלי לגבש דעה על הצרכים שלכם, ובלי להשוות למתחרים — לא רק השוואת מחיר, כי אם גם כמה נתונים טכניים, וגם יתרונות וחסרונות של מכשירים מתחרים. נכון? אז איך אפשר לקנות מתווה גז בלי לדעת מה רוצים לקנות ומהן החלופות?

ראוי היה להציג לציבור חלופות שנשקלו ונדחו בעבודת המטה הממשלתית, כיצד נראים הסדרים עם חברות גז במדינות אחרות, ומה ההסבר להבדלים, אם יש כאלה. מה קיבלנו שבמדינות אחרות לא קיבלו? מה קיבלו במדינות אחרות שאנחנו לא קיבלנו? כך, למשל, אבי בר־אלי חשף ב–TheMarker כי המתווה אינו מחייב את חברות הגז לבצע רכש גומלין מהתעשייה הישראלית, להעסיק עובדים ישראלים או לתת עדיפות לספקים ישראליים במכרזים. האם במדינות אחרות קיימות דרישות כאלה?

יוג'יו קנדלצילום: ניר קידר

3.לשמור על הביטחון ועל יחסי החוץ

הנימוק החוקי הרשמי לכך שהממשלה נוטלת מהממונה על ההגבלים העסקיים את הסמכות לפטור את חברות הגז מחוק ההגבלים העסקיים, וסוגרת עמן מתווה שיבטיח "יציבות רגולטורית" לעשר שנים, הוא החלטת הקבינט המדיני־ביטחוני שפיתוח מהיר של שדות הגז הוא אינטרס חשוב מבחינת הביטחון ויחסי החוץ של ישראל. למעשה, זאת העילה היחידה בחוק שאיפשרה לממשלה ליטול את סמכותו המקצועית והמעין־שיפוטית של הממונה על ההגבלים גילה בענייני מונופולים.

מתי נזכרה המדינה שההחלטה דחופה מנימוקים אלה? לפי מכתב ששלח היועץ המשפטי של רשות ההגבלים, עו"ד אורי שוורץ, לתנועה לאיכות השלטון, הטענה שלפיה עיכוב בהרחבת שדה תמר ובפיתוח מהיר של שדות הגז לווייתן, כריש ותנין יפגע בביטחוננו וביחסי החוץ — עלתה לראשונה על שולחן הקבינט רק ב–25 ביוני 2015. ארבע שנים שיש פה מונופול גז, ואיש לא הרים את הדגל הביטחוני־מדיני. מה קרה?

הטיעון הביטחוני רק ממחיש את היעדרה של מדיניות ממשלתית מנחה בעבודת צוות המשא ומתן. כל ניסיון לאתר התייחסות לסוגיית הביטחון ויחסי החוץ בין עמודי המתווה נדון לכישלון — לפי המתווה, החברות לא חויבו להבטיח את האינטרסים הביטחוניים והמדיניים של ישראל.

נניח שעל יצחק תשובה אפשר לסמוך. הרי אם האיש לא ברח מפה למרות הביקורת הציבורית, הוא כנראה באמת ציוני אוהב ישראל, שביטחון המדינה חשוב לו. אבל קשה להבין איך נתניהו מוכן לסמוך בענייני ביטחון המדינה על על הרצון הטוב של חברה אמריקאית, שפועלת על פי שורת הרווח והאינטרסים הכלכליים של בעלי מניותיה בארה"ב.

מה יקרה אם סיבות בלתי־צפויות ימנעו את קיום ההסכמים שחתמו החברות עם מצרים וירדן? כיצד ישראל תוכל להבטיח את אכיפת החוזים הכה חשובים בעיניה?

אם טיעוני הביטחון ויחסי החוץ מופרכים, קורסת לחלוטין החלטת הממשלה ליטול את סמכותו של הממונה על ההגבלים העסקיים — ובג"ץ צריך להחזיר אליו את ההחלטה בעניין הפטור. אם הממשלה תחלוק על החלטתו של גילה, היא תוכל לפנות נגדו לבית הדין להגבלים עסקיים בירושלים.

4. הדרך הנכונה: חקיקה

הממשלה יכולה לטעון כמובן כי מדיניות הגז הטבעי הכוללת של ישראל היא החלטה פוליטית ולא עניין טכני־מקצועי שנתון לשיקול דעתו של הממונה על ההגבלים. אם כך, עליה להתכבד וליזום חקיקה ולהעביר את העניין כולו לכנסת. למה?

ראשית, כי במישור הפוליטי־מוסרי לממשלה אין מנדט לגבש מדיניות בעניין הגז. ממשלת נתניהו בתצורתה הנוכחית הרי לא נבחרה על בסיס מצע כלכלי. הליכוד לא פירסם מצע כלכלי בכלל. המפלגה היחידה בקואליציה שחר­תה על דגלה את סוגיית מונופול הגז היא "כולנו" - אבל העומדים בראשה הדירו עצמם מסוגיית הגז לחלוטין.

במלים אחרות, לממשלה אין זכות מוסרית לטעון כי הרוב שהציבור העניק לה מסמיך אותה לקבל החלטות בסוגיה הלאומית הרב־דורית הזאת. הטיעון שומט את הלגיטימציה הדמוקרטית של החלטה ממשלתית בסוגיית הגז, אבל ספק אם יועיל בבג"ץ.

שנית, חלקים רבים של מתווה הגז הם כבר עכשיו נושאים שראוי היה להסדיר בחקיקה - ולא בהחלטת ממשלה. למשל, מיסוי חברות הגז והמכסות ליצוא הגז. אכן, בג"ץ דן בעבר בשאלה אם הכרעות הקשורות ליצוא הגז הן "הסדרים ראשוניים" שהכנסת חייבת לדון בהם, או שמדובר בהסדרים שהממשלה מוסמכת להכריע בהם. המדינה טענה אז כי הממשלה רשאית לדון במכסת יצוא הגז משום שההחלטה תיבחן ממילא בחלוף חמש שנים.

הנשיא הקודם של בית המשפט העליון, אשר גרוניס, השאיר את ההחלטה בידי הממשלה - בין השאר כי סבר שהממשלה תהיה רשאית לשנות את מדיניות היצוא לאחר חמש שנים.

אלא מה? פרק היציבות הרגולטורית במתווה הגז החדש מקפיא לעשר שנים - לא חמש - כל ניסיון לשינוי מדיניות. זוהי הבטחה מינהלית שממשלות עתידיות יוכלו אמנם להפר בנסיבות מסוימות, אבל במחיר גבוה. אילו ידע גרוניס שהממשלה מתכוונת לכבול את ידיה לעשר שנים - האם היה מחליט כפי שהחליט?

גרוניס פרש מאז, אבל באותו פסק דין בבג"ץ נכתבה דעת מיעוט על ידי שני שופטים שעדיין מכהנים בעליון - אליקים רובינשטיין וסלים ג'ובראן. רובינשטיין סבר שבהסדרת הגז הממשלה חייבת לפעול בדקדקנות על פי החוק, בגלל ההשלכות על הדורות הבאים. הוא הזהיר שקבלת ההחלטה בממשלה היא אמנם מהירה יותר, אבל "פחות שקופה ופחות ציבורית". השופט ג'ובראן ציין באותו פסק דין כי "דיון והשתתפות ציבוריים הם ערך בעל מעמד משפטי בפני עצמו, שיש למנוע את עצם הפגיעה בו".

ואכן, עוד לפני שבג"ץ יידרש לעסוק בתוכנו של מתווה הגז (וגם זה יגיע), נראה שהליך גיבוש המדיניות, דרך ניהול המשא ומתן, אופן שיתוף הציבור במידע, האופן הלקוי שבו מנוהל הדיון הציבורי וסימני השאלה מעל כשרות המשלה לקבל החלטות הרות גורל — כל אלה מצדיקים בפני עצמם התערבות של בג"ץ, שתחזיר את הממשלה לנקודת ההתחלה.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker