פרקליט המדינה מתנגח בגרסטל: "אימצה מדיניות ביקורת החותרת תחת השיטה" - דין וחשבון - TheMarker

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

פרקליט המדינה מתנגח בגרסטל: "אימצה מדיניות ביקורת החותרת תחת השיטה"

בדו"ח שהגיש לשופט בדימוס אליעזר גולדברג, שי ניצן קורא לבטל את הבדיקות הפרטניות נגד פרקליטים - ולשנות את מתווה הפעילות של נציבות הביקורת על הפרקליטות, בראשות הילה גרסטל ■ הדו"ח מתריע גם על התנהלות הביקורת המערכתית

8תגובות

פרקליט המדינה, שי ניצן, מבקר בחריפות את התנהלותה של נציבות הביקורת על הפרקליטות וקורא לשינוי יסודי במתכונת עבודתה. ניצן כתב את הדברים בדו"ח עב כרס שהגיש בשבוע שעבר לעיונו של מי שהיה מבקר המדינה ושופט בית המשפט העליון, אליעזר גולדברג, שבוחן לבקשת שרת המשפטים, איילת שקד, את עבודתה של נציבות הביקורת על הפרקליטים ומייצגי המדינה בערכאות (נבת"ם), שבראשה עומדת השופטת בדימוס הילה גרסטל.

הדו"ח של ניצן מאמץ באופן חד־משמעי את העמדה שלפיה אין מקום לבדיקת תלונות אישיות נגד פרקליטים. מעבר לכך - וזה החידוש - הדו"ח כולל ביקורת נוקבת גם על אופן הביקורת המערכתית שמבצעת הנציבות.

הדו"ח מעניין גם משום שניצן וגרסטל נחשבים מועמדים פוטנציאליים לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה. ניצן מתייחס בדו"ח להיותה של גרסטל סמכות משפטית וניהולית מוערכת, ובה בעת הוא מותח ביקורת על האופן שבו החלטותיה כנציבת הביקורת מתייחסות לשיקולים ניהוליים של הפרקליטות.

אוליבייה פיטוסי

המסקנה הראשונה בדו"ח של ניצן היא כי "ביקורת מערכתית על עבודת הפרקליטות עשויה לתרום לשיפור פעולתה ולהביא לתיקון ליקויים. על ביקורת מסוג זה להיעשות לפי כללי הביקורת הנהוגים במשרד מבקר המדינה, גם אם אינם נעשים במסגרתה. נקודת המוצא של ביקורת כזאת צריכה להיות שהיועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה והנהלת הפרקליטות, הם אלה שמונו על פי דין לנהל את הפרקליטות, לקבוע את יעדיה ולהגדיר את סדרי העדיפויות והעקרונות שלפיהם תפעל - והכל בכפוף לדין ולהחלטות הממשלה, המחייבות את הפרקליטות כחלק מהרשות המבצעת".

עם זאת, ניצן מדגיש כי "הביקורת המערכתית, כפי שהיא נעשית כיום, אינה מיטבית כלל ועיקר - ויש מקום להכניס בה שיפורים חיוניים".

באשר לביקורת האישית־פרטנית נוקט ניצן עמדה שוללת נחרצת: "הוספת הסמכויות של 'נציבות תלונות' לנציבות הביקורת, באופן גורף - בניגוד להמלצת 'צוות השמונה' (צוות משרד המשפטים שגיבש את מתכונת הנבת"ם, ע"ב), שסבר כי אין בכך צורך - פגעה בעקרונות היסוד במקום לשרת אותם.

"הוספת הסמכות לביצוע ביקורת פרטנית־אישית, ודרך הפעלתה בפועל בשנה האחרונה, פגעו בעצמאות התביעה והפרקליטים. במקביל, תוצאות הפעלתה של סמכות זו מוכיחות כי לא היה בה כל צורך ממשי, וכי היא לא תרמה לשיפור פעולת הפרקליטות או לחיזוק אמון הציבור בה. העמדה של הנהלת הפרקליטות היא שהביקורת האישית נגד פרקליטים, המכונה גם 'בירור תלונות פרטניות', צריכה לעבור מעולם הנבת"ם - וצריכה להתקיים רק במוסדות ובמקומות שהדין יצר לשם כך", מנמק ניצן את עמדתו.

נוהלי הביקורת נקבעים תוך כדי תנועה

אחד מחיצי הביקורת העיקריים של ניצן מופנה לדו"ח הראשון שפירסמה הנציבה גרסטל, שבו היא מתערבת, לטענתו, בשיקול הדעת הניהולי של ראשי הפרקליטות. ניצן טוען כי "המלצות הנבת"ם לתיקון הליקויים שהעלו ממצאי הביקורת בדו"ח הביקורת, לא נותנות את המשקל הראוי לשיקול הדעת המקצועי של הנהלת הפרקליטות ולפררוגטיבה הניהולית הנתונה לה".

הוא מבהיר את הנקודה: "אחת ההמלצות המרכזיות של דו"ח הביקורת הראשון בעניין אופן הטיפול בתיקים שהוחלט על סגירתם, התמקדה בהעברת האחריות לשליחת הודעה לחשוד על סגירת התיק נגדו, מהמשטרה לפרקליטות. המלצה זו ניתנה בלי שניתן המשקל הראוי למכלול השיקולים, כמו המשאבים הנדרשים לשם כך, והאילוצים הנובעים מחיי המעשה ומאחריותה הכוללת של הנהלת הפרקליטות לנעשה בארגון. במיוחד לא הובא בחשבון הנטל המעשי והתקציבי שהמלצה כזאת תטיל על הפרקליטות".

בהקשר זה, פרקליט המדינה תוקף את גרסטל חזיתית על התעלמותה מהיבטים פרקטיים: "לצערנו, הדברים משקפים מדיניות ביקורת אקטיבית החותרת תחת עקרונות היסוד של השיטה. כותבי הדו"ח הצהירו במפורש שהם מתעלמים מכל שיקול הקשור בחיי המעשה - וזאת במודע".

ניצן מצטט מדו"ח הביקורת הראשון של הנבת"ם פסקה שלפיה "הביקורת אינה מתייחסת לגורמים נסיבתיים, בהם כאלה שיש בקיומם כדי להשפיע על ממצאי הביקורת: עומסים, תקנים, מכלול היבטי משאבי אנוש ואחרים".

כנגד זאת, הוא מבהיר בדו"ח כי "על הנהלת הפרקליטות מוטלת החובה לשקלל בין כלל צורכי המערכת ולקבוע את סדרי העדיפות בהקצאת כוח אדם ומשאבים".

ניצן מבהיר כי הנבת"ם הוקמה כזרוע ארוכה של ראשי מערכת לביקורת, ולכן מסמך העקרונות שמכוחו הוקמה הנציבות מכפיף אותה ליועץ המשפטי לממשלה. הנציבות היא יחידה בתוך משרד המשפטים. פרקליט המדינה מלין כי בניגוד למסמך העקרונות, עד היום לא גובש נוהל ביקורת מערכתית מסודר, ומנגד גם לא תוגברה הפרקליטות בכוח האדם הדרוש כדי לשתף פעולה עם עבודת הביקורת - אף שהביקורות דורשות מהפרקליטות "השקעת משאבים אדירה".

ניצן כותב כי "מאז הקמת הנבת"ם ועד היום, חרף האמור במסמך העקרונות, הנציבה לא אישרה כמתחייב, וממילא לא פירסמה, את נוהלי העבודה שלה בעניין עריכת ביקורות מערכתיות - כך שנושאים שאמורים להיכלל בנוהל, נקבעים בפועל, 'תוך כדי תנועה', על פי החלטת הנציבה וללא כללים קבועים ומוסדרים מראש. כך הדבר, למשל, בנוגע לדרך בה תפורסם תגובת הפרקליטות לדו"ח, פרק הזמן שנקצב למתן מענה לדו"ח ועוד".

הדו"ח רומז לבעיות בבחירת יעדי הביקורת המערכתית של נבת"ם, באופן שאינו מקדם את יעדי הניהול של הפרקליטות. ניצן מציין שבחירת הנציבות לעסוק בדו"ח הראשון דווקא באופן הטיפול בתיקים שהוחלט על סגירתם ב–2012–2013, היה לא רלוונטי לעבודת הפרקליטות משום שהנהלים בתחום זה שונו בסוף 2013, והדבר אף הוצג לנציבות. הוא קורא לקביעת יעדי ביקורת רק לאחר שיח מקדים בין הנהלת הפרקליטות לנציבות, ולא באופן חד־צדדי.

להקים מערך בדיקה פנימי לפרקליטות

פרקליט המדינה גם מצביע על כך שמתוך 17 ביקורות שמתכננת הנציבות עד 2016, 14 ביקורות ימוקדו בפרקליטות - בעוד שהפרקליטים מהווים 38% מכלל המבוקרים בידי נבת"ם. "בהתחשב בעובדה שגם קודם לכן עומסי העבודה בפרקליטות היו גבוהים ביותר, מדובר בנטל שלא ניתן לעמוד בו בלא תוספת משמעותית ביותר של משאבים".

הוא מוסיף כי "הנציבות תוקננה ותוקצבה, עם הקמתה, ביותר מ–20 תקנים, חלקם בכירים ביותר. כעולה מתוכנית העבודה של הנציבות, רוב מאסיבי של משאביה וכוח האדם שלה עוסק בביקורת על הפרקליטות, ורק מיעוטה בביקורת על שאר המבוקרים. מנגד, הפרקליטות לא תוקננה מראש ולו בתקן ייעודי אחד, למטרת העבודה מול הנציבות, ורק בדיעבד הוקצה למטרה זו תקן ייעודי אחד ויחיד ביחידת הניהול של הפרקליטות.

"אם ברצוננו לאפשר ביקורת איכותית, שיהיה בה כדי לשפר את עבודת הפרקליטות, וכדי שניתן יהיה ליישם את המלצות הביקורת ברצינות הראויה, מן ההכרח הוא להגביל את מספר הביקורות המערכתיות על הפרקליטות - כך שלא יהיו יותר משתיים־שלוש ביקורות מערכתיות בשנה, שייקבעו לאחר קיום שיח מקדים לגבי נושאיהן והיקפן המתוכנן עם הנהלת פרקליטות המדינה", מציע ניצן.

במקביל, פרקליט המדינה מצביע על הצורך להקים מערך בקרה פנימי לפרקליטות, במטרה לסייע לפרקליט המדינה - וגם לשתף פעולה עם הנציבות.

בסיכום הפרק המערכתי, ניצן מציע לקבוע כי עבודת הנבת"ם תושתת על ההבנה שהנציבות יכולה להמליץ - אבל לא להכתיב - את סדרי העדיפויות של הפרקליטות, וכי הביקורת המערכתית תהיה ככלל רק על תיקים שהסתיימו, כדי למנוע הטלת מורא על הפרקליטים וחשש לפגיעה בשיקול הדעת שלהם. כמו כן, הוא ממליץ שהביקורת תהיה צופה פני עתיד ולא תגלוש לדיון בשיקול הדעת של הפרקליטות.

הדו"ח שחיבר ניצן כולל הצעה לעקרונות נוהל עבודה מתואם, וקורא לגיבוש נוהל בעבודה משותפת של נבת"ם והנהלת הפרקליטות.

תת־תרבות של תלונה אישית נגד פרקליט

בעניין הסמכות של הנבת"ם לברר תלונות אישיות נגד פרקליטים, עמדתו של ניצן שלילית ונחרצת: "הסמכת הנציבות לשמש כגוף המברר תלונות על פרקליטים או על הפרקליטות בנוגע לתיקים ואירועים פרטניים, היא הסמכה מיותרת ובלתי־צודקת הגורמת גם לפגיעה ממשית בפרקליטים ובפרקליטות".

ניצן מדגיש כי "הביקורת האישית פוגעת פגיעה של ממש בעצמאות התביעה הכללית, בסמכויות הניהול של מנהליה וכן בהגשמת התכליות של גוף הביקורת - ומזיקה להן". לדבריו, "לא ניתן לקיים תרבות של תחקיר כן במטרה להשתפר, כאשר חרב הביקורת - עד כדי חיטוט בפצעים כואבים - האישית והמסקנות האישיות מונפת על המתוחקר".

ניצן מתייצב באופן נחרץ לצד ארגון הפרקליטים שהוביל את המאבק נגד הביקורת הפרטנית של הנבת"ם. "הימנעות הפרקליטים מלשתף פעולה בביקורת המערכתית לא נבעה רק מתוך צייתנות להוראות ארגון העובדים, כי אם מתוך קושי אמיתי וכן לשתף פעולה בתהליך המובל על ידי מי שידו האחת אוחזת בכף הבנאים, שנועדה לשפר את העבודה המקצועית, אבל ידו השנייה מחזיקה בסמכויות בדיקה אישיות העלולות לפגוע פגיעה אישית באותם הפרקליטים".

ניצן מזכיר כי המלצת הצוות, שגיבש את מתכונת עבודת נבת"ם במשרד המשפטים לפני הקמתו, היתה להימנע ממתן סמכות לביקורת פרטנית - אבל מסמך העקרונות סטה מההמלצה. ניצן כותב כי מתברר שהמלצת הצוות, שהיתה נכונה לשעתה, נכונה כעת שבעתיים.

פרקליט המדינה מדגיש שסביבת העבודה של הפרקליטים רוויה מנגנוני ביקורת, וכבר קיימים מנגנוני ביקורת בחוק על עבודתם. ניצן קובל על כך שבשנה האחרונה התפתחה תרבות ניצול לרעה של נציבות הביקורת, כדי להתנגח באופן אישי בפרקליטים. "התפתחה תת־תרבות של 'תלונה אישית' נגד הפרקליט האינדיווידואלי, באמצעות פנייה לגוף הביקורת.

"מתקיים ניסיון מתמיד של המתדיינים ובאי־כוחם להפריד את השליח מהשולח (המדינה), לבודד את הפרקליט ממערכת הפרקליטות שעומדת מאחוריו - וכל זאת תוך יצירת תהליך פרסוניפיקציה של הייצוג המשפטי הציבורי, והתמקדות בפרקליט האינדיווידואלי".

ניצן מתריע על ההשלכות הקשות של ההתמקדות בפרקליט: "מגמה זו הפוכה לחלוטין מהצורך החיוני ומהאינטרס הציבורי המובהק - דווקא לשמור על זיהויו של הפרקליט כשלוח של המדינה, כחוליה אחת בשרשרת המערכתית, ולהימנע מתפישתו בציבור או על ידי המתדיינים, כגורם בעל נוכחות אישית עצמאית נבדלת.

"כל זאת על רקע מציאות שבה מתרבים הפרקליטים המוצאים עצמם מאוימים על ידי עבריינים, כמו גם על ידי גורמים בעלי השפעה רבה, כנגדם מתנהלים משפטים מורכבים, ונזקקים לעתים אף לאבטחה כבדה ולשמירה על חייהם וחיי בני משפחתם - או להיאבק על שמם הטוב אל מול פעילות יח"צנית עוינת מצדו של בעל הדין רב־הכוח", הוא מפרט.

פרקליט המדינה מסביר כיצד משפיע מנגנון הביקורת האישית על הפרקליטים: "אף אם בסיום תהליך הביקורת יימצא שהתנהלות הפרקליט היתה תקינה, עצם החשיפה האישית של פרקליט לתהליך של ביקורת אישית חיצונית על ידי גורם שאין בכוחו להשקיף על התנהלות הפרקליט במכלול עבודתו, והצורך האישי שלו להתמודד עם התלונה, כאשר הנטל להדפה רובץ על כתפיו - עלול להביא לשינוי בסדר יומו ובחלוקת הקשב שלו, ולחייבו להסיט את משאבי הזמן שלו, המצומצמים ממילא, למטרה בלתי־חיונית ובלתי־נדרשת".

ניצן מדגיש שאינו חושש מכך שפרקליטים "יתקפלו" בשל הלחצים - אבל לדעתו "הקמת גוף בירור תלונות מעודדת הגשת תלונות שווא, ואינה פעולה שיש לה הצדקה מצד הציבור".

במישור המעשי, פרקליט המדינה מציין שהרוב המוחלט של התלונות הפרטניות נגד פרקליטים נדחה בנציבות, מה שמראה כי אין צורך במנגנון זה, ומנגד - בירור והדיפת התלונות חייבו השקעת משאבים רבים מצד הפרקליטות. ניצן מכנה את הביקורת הפרטנית נגד הפרקליטים "מתן חיסון־יתר לגוף בריא".

פסק הדין הפומבי
 של גרסטל

בפרק הסיכום מדגיש ניצן כי "הביקורת האישית פוגעת בעיקרון היסוד שנקבע במסמך העקרונות - טיפוח אמון הציבור ברשויות התביעה". המלצתו, לאחר הדיון המקיף שהוא מקיים בעניין במסמך שהגיש, היא ש"יש מקום לבירור תלונות פרטניות על ידי הנציבות רק במקרים חריגים, שבהם היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה יבקשו לברר אירועים או תלונות ספציפיים שהובאו לידיעתם - וזאת במצבים המצדיקים, לדעתם, מינוי גורם חיצוני לבדיקתם. ניתן לאפשר זאת גם במקרים שבהם שר המשפטים סבור שיש מקום לכך, וזאת בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה".

ניצן אינו משאיר את הדברים במישור התיאורטי, ומציין שבשנה הראשונה לעבודתה בפועל של הנציבות, פעולות הביקורת הפרטנית "לצערנו פגעו פגיעה קשה בעבודת הפרקליטים, בעצמאותם, בסמכותם של המנהלים, ובכל שאר הערכים ועקרונות היסוד שלשמם הוקמה הנציבות".

כאן נזהר ניצן בכבודה של גרסטל, וכותב כי "אם כך קרה בעת שהנציבות הוקמה ונוהלה על ידי שופטת ונשיאה בדימוס, מוערכת מאוד, בעלת ניסיון בעבודה מול הפרקליטות והיכרות עם עבודתה ועם אנשיה - הרי שחששות נכבדים אלה צריכים להדריך אותנו כשאנחנו מעצבים את דרכי עבודתה של רשות, שאסור לנו להניח כהנחת מוצא כי לעולם תנוהל על ידי אדם כה ראוי".

בדרך אגב, פרקליט המדינה מעיר שהנוהל בדבר התלונות הפרטניות אינו מחייב, משום שעדיין לא אושר על ידי שרת המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה. הוא טוען, למשל, כי אף שהנבת"ם שולחת את החלטותיה לפונה בלבד, אין לפונה מניעה לפרסם את ההחלטה - וכך קיבלו החלטותיה של גרסטל מה שניצן מכנה "פסק דין פומבי".

אוליבייה פיטוסי

עוד הוא מזכיר שלא הוסדרה הסוגיה אם בדיקות הנציבות ייהנו מחיסיון ומסודיות, וכי אין לנציבה סמכות לזמן פרקליט לחקירה על התלונות נגדו. ניצן גם סבור שהמלצות לנקוט סנקציות על ידי הנציבה הן בעייתיות משום שהן חותרות תחת הסמכויות של מנהלי הפרקליטות. לדבריו, אף שהנציבה הודיעה כי תימנע מכפל־ביקורת, בפועל היה מצב שבו פרקליט נבדק הן על ידי הנציבה הן על ידי גופי משמעת של לשכת עורכי הדין.

ניצן גם קובל על כך שנציבת הביקורת אינה נמנעת מבדיקת תלונות שכבר נבדקו בעבר. כדוגמה הוא מביא תלונה בעניין הדלפות בתיק נוחי דנקנר.

הדו"ח חושף מקצת מהעימותים שהתנהלו בין ניצן לגרסטל. בין השניים יש מחלוקת בשאלת סמכות הנציבה לבדוק תיקים שבהם ההליך תלוי ועומד. גרסטל סבורה שיש לה סמכות לבדוק תלונות כל עוד ההליך אינו מצוי בבית המשפט - למשל, תיקים בשלבי חקירה או החלטה בפרקליטות. ניצן סבור שגרסטל רשאית לבדוק רק תיקים שהסתיים הדיון בהם.

ניצן חושף שגרסטל ביקשה לבדוק, בין השאר, את התנהלות הפרקליטות בעניין חקירת הטענות שהעלה אהוד אולמרט בהקלטות שיחותיו עם שולה זקן - נגד אהוד ברק. גרסטל ביקשה למקד את בדיקתה בהתנהלות הפרקליטות ב"זמן שטרם פתיחת החקירה הפלילית בעניין".

כדוגמה נוספת מביא ניצן את החלטת הנציבה לבחון את התנהלות הפרקליטות בקשר למינויה של ד"ר מאיה פורמן למנהלת המכון לרפואה משפטית. לדבריו, במקרה זה שלחה הנציבה עובדת מטעמה, שישבה מאחורי הפרקליטה, שהופיעה בתיק בבית הדין לעבודה ו"רשמה תרשומות" בשעה שהתיק בעניין עדיין התנהל. ניצן מדגיש כי "צעדים מסוג זה, המכינים תשתית לביקורת עתידית בזמן שההליך עודו מתנהל, יוצרים אפקט מצנן על עבודת הפרקליט והשפעה אפשרית על אופן טיפולו בתיק".

הוא מביא גם דוגמאות לבירור תלונות שלדעתו מערערות על שיקול הדעת המשפטי של הפרקליטות, ולכן חורגות מסמכות נציבת הביקורת.

בהיבט אחר טוען ניצן כי יש קושי בכך שהנבת"ם בודקת תלונות פרטניות של גופים ציבוריים כמו תנועת אומ"ץ, או התנועה למשילות ודמוקרטיה - בניגוד לגישה המקובלת לבחון תלונות רק כשהנילון נפגע אישית, מה גם שבדרך כלל תלונות אלה גם מופנות ישירות לפרקליטות.

עוד מתברר שהנציבות בוחנת תלונות שאינן קשורות ישירות לעבודת הייצוג של הפרקליטות. כך, נבדקה תלונה פרטנית על ניסוח של הודעת דוברות של משרד המשפטים וגם תלונה על הליך קבלה להתמחות. ניצן גם קובל על בדיקת תיקים שחלפה בהם תקופת ההתיישנות, ועל כך שהנציבה מתעלמת מטענות אחרות שיש בהן כדי להוביל לדחייה על הסף של בירור תלונות.

הנציבות: התשובות יינתנו לגולדברג

נציבות הביקורת התבקשה להגיב לגופן של הטענות המופיעות בדו"ח פרקליט המדינה, אבל סירבה. מהנציבות נמסר בתגובה כי "הנציבות מצרה על כך שעמדת פרקליט המדינה, שאמורה היתה להיות מוגשת לשופט בדימוס גולדברג, הועברה לתקשורת. הנציבות סבורה כי ראוי שיינתן לגולדברג המרחב הנדרש ללימוד הנושא והגעה למסקנות הראויות.

"בכוונת הנציבות להמשיך ולכבד את המתווה שעליו הוסכם ולהביא את דבריה באופן הראוי בפני גולדברג, מתוך ראיית החשיבות של שמירה על שלטון החוק והגברת אמון הציבור במבוקרים - ולא באמצעי התקשורת. לפיכך, לא ייענו לגופן השאלות שנשלחו אלינו, הגם שקיימות תשובות לכל אחת מהן. התשובות, ככל שהדבר יידרש, יינתנו לגולדברג בלבד".

פלאש 90


תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#