חזונו של הגיאולוג האמריקאי שניסח את טיוטת חוק הנפט: גילוי גז יצריך שינוי חקיקה - דין וחשבון - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

חזונו של הגיאולוג האמריקאי שניסח את טיוטת חוק הנפט: גילוי גז יצריך שינוי חקיקה

מחקר היסטורי חדש טוען כי הגיאולוג והמשפטן מקס בול, שניסח עם קום המדינה את טיוטת חוק הנפט, צפה כי אם יתגלו נפט או גז בישראל יהיה צורך בשינוי מקיף של החוק ■ בג"ץ בהרכב מורחב יכריע ביום ראשון אם הממשלה פלשה לתחום סמכותה של הכנסת כשהסדירה בעצמה את יצוא הגז הטבעי

7תגובות

ביום ראשון יתכנס בג”ץ לדיון דחוף וחריג בהרכב של שבעה שופטים בראשות הנשיא אשר גרוניס כדי לדון בחוקיות החלטת הממשלה על מדיניות יצוא הגז הטבעי של ישראל. בתחילת הקיץ החליטה הממשלה על מדיניות שלפיה חברות הגז הטבעי יורשו לייצא את רוב הגז הטבעי שהן מפיקות - אבל יחויבו לשמור חלק משמעותי לתצרוכת ישראל בודורות הבאים. החלטת הממשלה מבוססת על המלצות ועדה שמינתה הממשלה בראשותו של מנכ”ל משרד האנרגיה והמים היוצא, שאול צמח. מדובר בעתירה רבת משמעות בכל קנה מידה: משפטי, חברתי, כלכלי, הסטורי.

ועדת צמח קבעה כי ישראל צריכה לשמור לעצמה כמות גז שתספיק ל–25 שנה ואת היתר יוכלו חברות הגז לייצא. הוועדה העמידה את הכמות על 450 BCM ‏(מיליארד מטרים מעוקבים‏). כמות הגז להפקה עתידית בכלל בשטחי הים של ישראל מוערכת כיום ב–1,000 BCM. הממשלה החליטה לקחת שולי ביטחון וקבעה כי 540 BCM יישמרו לתצרוכת מקומית, כ–20% יותר מהמלצת ועדת צמח.

העותרים לבג”ץ הם חברי הכנסת שלי יחימוביץ’, רובי ריבלין, משה גפני ואבישי ברוורמן, וכן שורה של ארגונים ירוקים, גופים החברים במטה לשמירה על הגז הישראלי ועוד גופים משפטיים־חברתיים, הטוענים כולם כי להסדרת יצוא הגז משמעויות הרות גורל לכלכלה, לאנרגיה ולסביבה של ישראל לדורי דורות ולכן הסדרת הנושא חייבת להתבצע בכנסת, בדיון ציבורי פתוח ופומבי.

השאלה שבמחלוקת היא אם הסדרת יצוא הגז הטבעי היא “הסדר ראשוני”, מסוג התחומים שחייבים להיות מוסדרים בחוק של הכנסת, או שמא מדובר בעניין שהממשלה כבר מוסמכת להסדיר אותו. היועץ המשפטי של הכנסת, עו”ד איל ינון, הודיע לבג”ץ כי הממשלה פעלה לדעתו בחוסר סמכות כי מדובר בהסדר ראשוני.

נציגי הממשלה טוענים את ההפך. הפרקליטות בשם הממשלה טוענת כי חוק הנפט מ–1952 מקנה לממשלה סמכות להסדיר את יצוא הגז. הממשלה גם לחצה על בג”ץ לקיים דיון דחוף בעתירות. הרושם שנוצר הוא שהמדינה חוששת כי אם יפסול בג”ץ את החלטת הממשלה יהיו חברות הגז רשאיות לייצא לחו”ל את כל הגז הטבעי שיופק, ולנו לא יישאר דבר. חברות הגז עצמן טוענות בתשובתן לעתירה שזה אכן המצב המשפטי הקיים.

רויטרס

האומנם בורח לנו תכף כל הגז? מסתבר שהמדינה בעצמה מדברת בכמה קולות. כאשר נפגש יו”ר הוועדה לבדיקת יצוא הגז בפברואר 2013 עם נציגי הארגונים הירוקים כדי לדווח להם על מסקנות הוועדה, הוא אמר כי הנחת העבודה של הוועדה היא כי “כיום, על פי חוק הנפט, היצוא מותר ברמה של 100%. החוק ראה ביצוא חלק ברור מהתהליך של הקידוח וההפקה”. דבריו מופיעים בפרוטוקול הפגישה שתועדה במשרד האנרגיה. יש להניח שזו התשתית המשפטית שהונחה בפני הוועדה, שבה היה חבר גם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו”ד אבי ליכט. ליכט, אגב, באמת כתב לממשלה שראוי להסדיר את יצוא הגז בחקיקה, אבל בסופו של דבר לא התנגד להסדרתו בהחלטת ממשלה.

עמדת המדינה שהוגשה לבג”ץ כבר אומרת דבר אחר לגמרי. בעמדה שהגיש עו”ד ענר הלמן ממחלקת הבג”צים נטען כי הגז הטבעי הוא “קניינה של מדינת ישראל”, ויותר מכך, נאמר שם באותיות מודגשות כי “לאור הוראת סעיף 33 לחוק הנפט, לבעלי החזקות אין כל זכות משפטית שבדין לייצא מישראל גז טבעי שנדרש לצורכי המשק הישראלי, ועצם האפשרות של בעלי החזקות לייצא גז טבעי מותנית בכך שהגז המיוצא אינו נדרש לצורכי המשק הישראלי”.

שאלת יצוא הגז תלויה כנראה בפרשנות המשפטית שתוענק לסעיף 33 לחוק הנפט, שעליו מנסה המדינה לכונן את סמכותה. האם הסעיף הזה בחוק הנפט נועד לצורך קניית גז מעת לעת או שניתן להשתית עליו את הסדרת יצוא הגז לדורי דורות?

"הזיכיונות נועדו לקדם אינטרסים בריטיים"

מחקר משפטי־היסטורי חדש שכתבו ד”ר יאיר שגיא ועו”ד נדיה צימרמן מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, הצפוי להתפרסם בקרוב, מערער על טענת המדינה כי ניתן להשתית את מדיניות הגז הלאומית על סעיף 33 לחוק הנפט.

שגיא וצימרמן חוקרים כבר כמה זמן את ההיסטוריה של חוק הנפט. צימרמן היא דוקטורנטית ומרכזת המוקד למחקר יישומי למשאבי סביבה ימית בפקולטה ה. שגיא הוא המנחה האקדמי של הקליניקה המשפטית הזו. המחקר ההיסטורי חשוב כי נוסחו של סעיף 33 לחוק הנפט זהה לנוסחו המקורי, כפי שנחקק בראשית שנות ה–50 למאה הקודמת. כמה ארכאי.

שגיא וצימרמן מסבירים כי “סעיף 33 לחוק הנפט נחקק במטרה לקבוע זכות בכורה למדינה ברכישת נפט וגז טבעי ממפיקי נפט בארץ, ככל שהדבר נדרש להבטחת ‘תצרוכת ישראל’, ואת התנאים למימושה של זכות זו. הא ותו לא”. לטענתם, הסעיף נועד לאפשר למדינה להכריח חברות שמצאו נפט או גז לבצע “מעין עסקת מכר ‏(כפויה‏) בין המדינה לבין מפיקי נפט” על פי “מחיר שוק”.

כלומר, “מצדם של בעלי החזקות, הם מוחזקים כמי שנתנו לעסקת המכר את הסכמתם מראש בעצם בקשתם לקבל ‘חזקה’ מכוח חוק הנפט”. לדברי הכותבים, “חובת המכירה עוסקת בעסקת מכר קונקרטית. משמע, הסעיף אינו מדבר בחובת מכירה כללית, אלא במכירה של שיעור נפט מסוים הנדרש לדעת השר ברגע נתון מסוים”.

השניים דוחים את טענת המדינה כאילו הסעיף מסמיך את שר האנרגיה לקבוע כי מפיקי נפט וגז יידרשו לשמור על יתרות גז טבעי בהיקפים שונים לטובת המשק הישראלי לשימוש עתידי. למסקנתם מגיעים הכותבים לאחר שהם מתחקים אחרי ההיסטוריה של הדיונים על חוק הנפט בכנסת וביתר פירוט אחר התהליך של גיבוש החוק במשרדי הממשלה, בימי קום המדינה.

חוק הנפט נחקק כאשר רוב רשיונות הקידוח במדינת ישראל הוחזקו בידי חברות אנרגיה בינלאומיות שקיבלו אותן בימי המנדט הבריטי. בעולם כולו שלטו באותה תקופה שבע חברות נפט מרכזיות ‏(“המייג’ורס”‏), שחילקו את השווקים ביניהן. שגיא וצימרמן מסבירים כי ארבע מהחברות הללו, בעיקר הבריטיות שבהן, שלטו בכל ענפי תעשיית הנפט בישראל כולל רוב רישיונות הקידוח והחיפוש - במישרין, באמצעות חברות בנות או בדרך אחרת. כך היה בתקופת המנדט ובשנים הראשונות שלאחר קום המדינה.

החוקרים מציינים כי “תחת ממשלת המנדט זכו חברות הנפט לפעול באין מפריע בתנאי מונופול בחסות החוק”. לדבריהם, “בראייה לאחור, רווחת כיום הדעה שהזיכיונות נועדו בעיקרן לקדם אינטרסים בריטיים. בעיקר את האינטרסים לצמצם את תלותה של בריטניה במקורות אנרגיה זרים ולהבטיח אספקה סדירה של דלק לכל חלקי האימפריה הבריטית, ובמיוחד לצורכי הצי הימי המלכותי, וכל זאת אף במחיר פגיעה באינטרסים מקומיים. עם זאת, יש לציין, כי כל עוד זרם הנפט בצינור מעירק לחיפה וכל עוד פעלו בתי הזיקוק בחיפה כסדרם, עמדה לרשות המשק בארץ אספקה סדירה של דלק וצורכי המשק היו מובטחים, גם אם במחיר מופקע”.

עם סיום המנדט הבריטי השתנה הביטחון האנרגטי של המדינה החדשה. החוקרים מסבירים כי לאחר קום המדינה “הוטל חרם ערבי על מדינת ישראל וחברות הנפט הזרות נכנעו לו; אספקת הנפט מעירק פסקה עם ניתוק צינור הנפט העירקי; בתי הזיקוק בחיפה הושבתו על ידי בעליהם; למעשה, החברות הזרות הגדילו לעשות בכך שלא רק חדלו לספק נפט לישראל, אלא אף רוקנו את מלאי הדלק שהוחזק בארץ. באותה עת, ברשות ישראל היה מלאי נפט מצומצם. מאמצי קברניטי היישוב בחודשים שקדמו להקמת המדינה להכין מלאי דלק הכרחי לניהול המלחמה ולצרכיה הדחופים של האוכלוסייה הניבו עתודות מזעריות בלבד, שהיו אמורות להספיק לשבועות בודדים. אך למרבה הפלא, ישראל הצליחה לצלוח את הקיץ של 1948 ולהבטיח את אספקת הנפט הדרושה למשק”.

שגיא וצימרמן מנתחים את חוק הנפט על רקע רצונה של ישראל לא להיות תלויה במקורות אנרגיה זרים אלא לפתח מקורות נפט משל עצמה.

לפי המחקר, “באותה עת החזיקה חברת הנפט העירקית, שהיתה בשליטה בריטית, ב-29 מתוך 31 רישיונות החיפוש, שחלשו על יותר ממחצית משטחה של ישראל. הממשלה האמינה כי אין לחברת הנפט העירקית כוונה אמיתית לבצע חיפושי נפט בישראל, וכי האינטרס שלה הוא בעיקר מניעת תחרות מצדן של ענקיות נפט אחרות. לכן ביקשה הממשלה לבטל את זיכיונותיה של חברת הנפט העירקית ולפתוח את שוק חיפושי הנפט לחברות נפט עצמאיות”. אגב, החוקרים מציינים כי כבר אז נפסל הרעיון להלאים את רישיונות החברות זרות בגלל חשש מפני דעת הקהל העולמית והרתעת משקיעים.

היועץ לענייני דלק של הממשלה באותם ימים, ישראל קוזלוב, סיפק לממשלה דו”ח סודי ביותר שהיה מבוסס על מחקרים גיאולוגיים שתמכו בעריכת חיפושי נפט בארץ וקבע כי “יש סיכויים מעשיים למציאת נפט בארץ”. נסו לספר את זה לבעלי המניות של שמן.

להתחיל את המשא ומתן מנקודת האפס

אחד התומכים הבולטים בחיפושי הנפט עם קום המדינה היה גיאולוג ומשפטן אמריקאי בשם מקס בול ‏(Max Ball‏), שהחוקרים שגיא וצימרמן מרחיבים לראשונה על מעורבותו העמוקה בגיבוש מדיניות הנפט של ישראל במישור המשפטי. במחקרם הם מציינים כי בפברואר 1948 בפגישה רבת־משתתפים שבה נכח גם קוזלוב, שהתקיימה בוושינגטון במשרדו של בול, שהיה אז מנהל מחלקת נפט וגז במשרד הפנים של ממשלת ארה”ב, אמר בול: “יש שפע של נפט בנגב, אך המבנה הגיאולוגי מקשה על החיפושים”. מדינת ישראל הזמינה מאוחר יותר את בול להיות יועץ עצמאי לבצע סקירה גיאולוגית. הוא הכין חוות דעת חיובית בעניין סיכויי הנפט בישראל.

חשוב מכל: שנים ספורות לפני שהלך לעולמו ב–1954 היה זה בול שניסח עבור הממשלה טיוטה להצעת חוק הנפט, שאיתו אנחנו חיים עד היום. חוק הנפט שהציע בול נועד ליצור מנגנון שיתמרץ משקיעים לחפש נפט בישראל ולדלל את אחיזתן של המייג’ורס במשק הישראלי. החוקרים שגיא וצימרמן טוענים בתוקף כי החוק נועד רק ליצור מסגרת להמרצת החיפושים, אך לא להסדרת מה שיקרה אם יפרצו כאן נהרות של נפט וסילונים של גז טבעי.

הכותבים טוענים כי “סעיף 33 הוסף לטיוטת החוק, בין היתר בהמלצתו של ישראל קוזלוב, שמונה לתפקיד היועץ לענייני דלק לממשלה בסביבות יוני 1949 והיה אחראי במסגרת תפקידו הן לנושא הבטחת אספקת הדלק למשק והן לנושא חיפושי הנפט”.

לפי המחקר, “קוזלוב ידע מכלי ראשון עד כמה התאמצה הממשלה להשיג נפט עבור המדינה, שכן לא פעם הוטלה משימה זו על כתפיו. סוגיית הבטחת מקורות אנרגיה למשק, ללא ספק, עמדה לנגד עיניו גם במסגרת תפקידו כמזכיר הוועדה הבין־משרדית לקביעת מדיניות חיפושי נפט, שאף דנה בעקרונות חוק הנפט החדש. לא מפתיע אם כן, כי קוזלוב, שהיה ממנסחיו המרכזיים של חוק הנפט, הציע להוסיף את הוראת סעיף 33, שהרי סעיף זה מבטיח למדינה מקור אנרגיה עצמאי אם וכאשר מקור כזה יתגלה, המצוי כולו בתחומה הריבוני של מדינת ישראל, שממנו תוכל המדינה לרכוש את כמויות נפט הנדרשות למשק. כך יימנע מצב הדברים האומלל, שבו נציגי משרד האוצר מתרוצצים בחוץ לארץ בניסיון לרכוש נפט למשק, בעוד נפט תוצרת הארץ נמכר לזרים”.

שגיא וצימרמן עיינו בתזכירים שכתב בול על טיוטות החוק הראשונות. עולה מהם שהחוק נועד להבטיח שחברות נפט אמריקאיות “יקבלו באמצעותו תמונה שלמה ומלאה של זכויותיהן וחובותיהן לעת ההיא”. הדגש הוא על המלים “לעת ההיא”.

החוקרים מסבירים כי בול רצה לקדם את חיפושי הנפט, אך סבר שאם יחול שינוי מהותי כמו גילוי נפט בכמות מסחרית, תוכל הכנסת לשנות את החוק כדי להסדיר את המצב החדש שייווצר. לדברי החוקרים, “ראשית, בול סבר שגילוי נפט בכמות מסחרית יחייב בחינה מחודשת שמא נדרש שינוי המסגרת הרגולטורית שקבע החוק ‘שלו’. שנית, אם הבדיקה תעלה שיידרש שינוי שכזה, הרי שעליו להיערך בחקיקה חדשה של הכנסת - החוק הקיים אינו יכול ‘לשאת’ אותו ובכל מקרה, הכנסת היא שצריכה לקבוע אותו בדבר חקיקה חדש”.

מסקנת המחקר היא לפיכך כי קריאה של המקורות ההיסטוריים של חוק הנפט מעידה כי מחבריו לא התכוונו שייעשה בו שימוש להסדיר את מדיניות היצוא הכוללת של נפט וגז טבעי, כפי שעשתה לאחרונה הממשלה.

וממקס בול, בחזרה לימינו. נניח שתתקבל הפרשנות של העותרים ובג”ץ יעביר את ההכרעה בסוגיית יצוא הגז לכנסת. יש להניח שחברות הגז שהיו מוכנות לשריין נתח מהגז הטבעי למדינת ישראל במסגרת דיוני ועדת צמח בתקווה שהחלטת הממשלה תאפשר תכף ומיד להתחיל לייצא - יתחילו את המשא ומתן מנקודת האפס. מבחינתן, חוק הנפט הקיים מאפשר יצוא גז לחו”ל ללא הגבלה למעט תצרוכת שוטפת של ישראל.

כאמור, עמדת המדינה בבג”ץ היא הפוכה. לשיטת המדינה, תמיד יש מחסור אנרגטי, חרם ערבי וסכנה קיומית, וכל טיפת אנרגיה שפורצת מהמרבצים נחוצה פה כמו גז לנשימה. מה יהיה? המדינה תנסה להעביר מהר חוק חדש שבו תקבע מכסה של גז טבעי לאגירה שתישמר כאן, אבל חברות הגז יטענו כי הנחת העבודה שלהן היתה שכל הגז מותר ליצוא. אנו צפויים לעוד עתירות בבג”ץ, הפעם של חברות הגז נגד המדינה.

עשו לנו לייק לקבלת מיטב הכתבות והעדכונים ישירות לפייסבוק שלכם



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#