מחאה מעורפלת? המשפטנים מצביעים על המקורות: הפרטה, חינוך וכישלונות המדינה

הדיון המשפטי והציבורי בזכות להפגין הסיט את תשומת הלב מהסוגיות האמיתיות שבבסיס המחאה * הגיליון הקרוב של כתב העת "משפטים" מנסה לעמוד על האופן שבו הכרעות משפטיות הביאו לבעיות שהציתו את המחאה - וכיצד הן גם יכולות לפתור אותן

שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים

האופן שבו נפתחה המחאה החברתית של הקיץ הנוכחי הפוך לחלוטין בהשוואה לאופן שבו נפתחה המחאה החברתית בשנה שעברה. המהלך הספונטני והמחבק של מתנחלי האוהלים בשדרות רוטשילד בשנה שעברה התחלף במהלך שגלש לאלימות בשבועות האחרונים.

לא משנה מי אשם באלימות - המשמעות מבחינת העולם המשפטי היא אחת: בשנה שעברה לא היה לעורכי דין ולמשפטנים כמעט שום דבר להגיד בימים הראשונים של המחאה החברתית. השנה היא התחילה עם עורכי דין, אוכפי חוק, כתבי אישום ובתי משפט.

הבעיה היא שהדיון המשפטי והציבורי בזכות להפגין הסיט את תשומת הלב מהסוגיות האמיתיות בבסיס המחאה. הגיליון הקרוב של כתב העת "משפטים" של האוניברסיטה העברית מחזיר את הדיון לבעיות האמיתיות.

צילום: אלון רון

כתב העת מוקדש ל"אחריות המדינה וחלוקת משאבים" על רקע אירועי המחאה החברתית של הקיץ שעבר. עורכי כתב העת אור אלקון ויעל קריב סיפרו בכנס שקיימו באחרונה כי הם עצמם השתתפו במחאה יחד עם לא מעט מכותבי המאמרים בגיליון.

לדברי העורכים, הטענות העיקריות בבסיס המחאה נובעות מסוגיות עמוקות ושורשיות "ובראשן שאלת גבולות אחריות המדינה כלפי האזרחים והאופן שבו ראוי לחלק את משאבי החברה". לדבריהם, "הרגשנו שהמחאה יצרה הזדמנות להעלות בצורה מרוכזת ולו חלק מאותן השאלות לדיון ולבחון את הסוגיות מנקודת מבט עדכנית וישראלית".

לידי TheMarker הגיעו טיוטות סופיות של חלק מהמאמרים העתידים להתפרסם בכתב העת. אחד הקווים המרכזיים העולים במאמרים הוא הביקורת הנמתחת על מקומה של המדינה בקידומו של צדק חלוקתי.

בשנה שעברה עלו במאהלי המחאה הקריאות לדיון מחודש במדיניות ההפרטה ולבחינה של שירותי הרווחה, החינוך והבריאות. בלטו גם הקריאות נגד בעלי ההון. בחלוף שנה מתחילת המחאה, המשפט מקבל בה חלק משמעותי יותר.

חלק מהסוגיות המהותיות והבוערות שהועלו לדיון הציבורי על ידי המחאה החברתית הגיעו אל מפתנו של בית המשפט העליון. למשל סוגיית הפרטת שירותי הבריאות לתלמיד (שירות האחיות בבתי הספר), או הרישיונות להקמת בתי ספר פרטיים. בית המשפט גם נקרא לדון בשאלות חלוקתיות כמו הגדלת חלקה של המדינה בתמלוגי הגז שהתגלה בים התיכון, בעקבות מסקנות ועדת ששינסקי.

העתירה הזו הוגשה דווקא מטעמם של בעלי ההון. כפי שהדברים נראים כרגע, בתי המשפט ישחקו תפקיד משמעותי יותר בשינוי החברתי, בין אם ירצו בכך ובין אם לאו.

כך דחף האקטיביזם השיפוטי להפרטת בתי הספר

מערכת החינוך

איך קרה שצצו בישראל מאות בתי ספר פרטיים מיוחדים הגובים שכר לימוד גבוה ומעמידים את ההורים בפני הדילמה - חינוך איכותי בעלות גבוהה או חינוך ממוצע במערכת הממלכתית? פרופ' יוסי דהאן בוחן במאמרו את ההפרטה המזדחלת דה-פקטו שמעצבת מחדש את החינוך בישראל.

התופעה המרכזית שעליה מצביע דהאן היא בתי הספר הייחודיים. ייחודיות יכולה להיות דתית, לאומית, או כזו המבוססת על תפיסות חינוכיות כמו בתי הספר הדמוקרטיים, האנתרופוסופיים, בתי ספר למדעים או לאמנויות ועוד.

בשנים האחרונות חל גידול במספר בתי הספר הייחודיים המקבלים מימון ציבורי. הנתונים שמביא דהאן מאלפים: בשנת 2000 נכללו במערכת החינוך הרשמי 2,278 מוסדות חינוך, בעוד שמספר המוסדות המוכרים שאינם רשמיים (ללא מוסדות חינוך חרדיים) עמד על 419, כלומר כ-18% ממספר המוסדות החינוך הרשמי. ב-2011 היו בישראל 2,448 מוסדות חינוך רשמיים ו-594 מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, כלומר, שיעורם הגיע לכרבע משיעור מוסדות החינוך הרשמיים - גידול של 41% על פני 10 שנים.

כדי לפתוח בית ספר יש לקבל רישיון ממשרד החינוך. מי שבקשתו נדחית רשאי לערער בפני ועדות ערר הפועלות מכוח חוק הפיקוח על בתי ספר, ומעניקות לבתי הספר הפרטיים רישיונות למרות התנגדות משרד החינוך ובתי המשפט המינהליים. כך נוצר מסלול עוקף משרד חינוך.

דהאן מראה כי הקו המנחה את החלטות ועדות הערר הוא הזכות החוקתית של הורים לחנך את ילדיהם בדרכם. לדבריו, החלטות ועדות הערר, שהן גוף מעין שיפוטי, הן הרות גורל - אך מתקבלות הרחק מעין הציבור. דהאן טוען כי הפרטת מערכת החינוך פוגעת בלכידות החברתית שכן היא מקדשת את ערך התחרותיות וההצלחה האינדיבידואלית שלפיו ילדים אחרים נתפשים כמתחרים, במקום לראות בהשכלה מכשיר לקידום כלל החברה.

האשמה, לדעת דהאן, נעוצה באקטיביזם השיפוטי הליברלי שהעניק גיבוי לזכויות חוקתיות כמו האוטונומיה החינוכית של ההורים. כך קרה שהצטברות החלטות משפטיות בעניינם של בתי ספר בודדים התגבשה לתהליך הפרטה סמוי. התוצאה היא מערכת של מאות בתי ספר פרטיים הממומנים בכספי ציבור ומתחנכים בהם ילדי השכבות המבוססות.

בית המשפט העליון אמור להתמודד עם הסוגיה בערעור שהגיש משרד החינוך על רישיון שניתן לבית הספר הפרטי חברותא, שההכרעה בו טרם ניתנה.

למה הפרטת שירותי הרווחה מייצרת כישלונות

השירותים החברתיים

מדוע ההפרטה של השירותים החברתיים בישראל מקימה שירותי רווחה כושלים? ד"ר אמיר פז-פוקס וד"ר רונן מנדלקרן מנתחים את כישלון השירותים הציבוריים המופרטים. מחקרם יוכל לשמש תמרור אזהרה לפני ההפרטות הבאות.

בפתח מאמרם הם מזכירים את פסק דינו של בג"ץ מהשנה החולפת שהצביע על הכישלון במיקור החוץ בשירות הבריאות לתלמיד - כלומר במוסד המוכר בשם "אחות בית הספר". שופטי בג"ץ כתבו: "המדינה לא הדגימה שבחירתה במיקור החוץ של שירותי הרפואה המונעת שולבה בפיתוח יכולת פיקוח ובקרה אפקטיבית על ספק השירותים, שירותים שאין צורך להרחיב בחשיבותם לציבור הנזקקים להם". חרב האיום של המדינה לנתק את הקשר עם ספק שירותי הבריאות במקרה שלא ימלא את תפקידו כנדרש התבררה כאיום חסר שיניים ולא אפקטיבי.

כיצד קורס שירות רווחה מופרט? החוקרים מסבירים את התהליך: המדינה מעבירה פעילות לידיים של עמותה פרטית ומזרימה לה מימון, אבל מצפה ממנה לגייס גם תורמים. בשלב הבא מופחת מימון המדינה והעמותה נסמכת על תרומות בלבד. כאשר המימון החיצוני פוחת, העמותה נקלעת לקושי והשירות החיוני פוסק. כדוגמאות מביאים שני החוקרים את השפעת המשבר הכלכלי ב-2008 על קריסת עמותת "מגדלאור" לשיקום עיוורים ועמותה אחרת שהפעילה מרכז מתדון באזור הדרום, שעמדו על סף סגירה.

צילום: ניר קידר

פז פוקס ומנדלקרן סבורים כי מודל הפיקוח של המדינה על שירותי רווחה מופרטים נחל כישלון חרוץ. מעניין שהשניים מצביעים על המשפט כגורם מכונן בכישלון. למשל, המעבר להעסקה במיקור חוץ משמעו תנאי העסקה ירודים יותר מבחינת העובדים. כדי להרחיק את עצמה מאחריות לעובדי הקבלן, מרחיקה עצמה המדינה גם מהפיקוח על השירות החיוני. אחרת, בתי הדין לעבודה עלולים להטיל אחריות על המשרד הממשלתי הרלבנטי. באופן דומה מרחיקה עצמה המדינה מהשירות החיוני כדי להימנע מאחריות נזיקית על כשלים בשירות. פז פוקס ומנדלקרן טוענים כי בעקבות ריחוק זה המדינה הופכת לתלויה בקבלנים כך שיכולתה לפקח עליהם נשחקת.

כנראה שלא ניתן עוד להחזיר את המדינה לניהול השירותים הציבוריים. שני החוקרים מציעים במקום זאת מודל ממשל שבו המדינה שותפה פעילה יותר בניהול השירותים. למשל בקביעת סטנדרטים, באינפורמציה, במדדים להצלחה ועוד.

להטיל יותר אחריות על התאגידים שמעצבים את חיינו

אחריות תאגידית

במציאות הנוכחית, תפקידם של גופים פרטיים ומקומם במשפט המסחרי מחייבים להתמודד באופן שונה עם בעיות כאי-שוויון, ריכוזיות או היעדר תחרות. ד"ר רונית דוניץ-קידר קוראת במאמרה בכתב העת "משפטים" לסגת מההפרדה המקובלת בין פרטי וציבורי ולדבר על רצף.

דוניץ קידר טוענת כי האבחנה הקלאסית בין משפט פרטי ומשפט ציבורי, שמשמשת מכשיר להדיפה של תביעות כנגד גופים פרטיים - היא אבחנה מזיקה. לדבריה, זו אבחנה פוליטית המנציחה יחסי כוח בלתי שוויוניים בחברה וחותרת תחת היכולת של הפרטים בחברה לעצב בעצמם את מרחב החיים הציבורי. בתי המשפט בישראל דווקא התייחסו בביקורת להפרדה בין המשפט הציבורי והפרטי.

הביקורתיות באה לביטוי בהחלה של נורמות מהמשפט המינהלי גם על גופים שכונו "דו-מהותיים", כלומר כאלה שיש להם מאפיינים פרטיים וציבוריים גם יחד - למשל חברת החשמל, שהיא חברה ממשלתית הפועלת כגוף עסקי פרטי.

דוניץ קידר מסבירה כי גישת בתי המשפט מכוונת להתמודד עם תופעת ההפרטה, ולכן מתמקדת בגופים המפעילים סמכויות שלטוניות או הדומים במעמדם למעמדו של גוף שלטוני. לדעתה, זה רחוק מלהתמודד עם הבעיה.

כהמחשה לכוחם של התאגידים בעיצוב החיים הציבוריים מביאה דוניץ קידר את שוק העבודה. כ-45% מהעובדים המועסקים בשוק העבודה הפרטי, המהווה כ-80% מכוח העבודה במשק הישראלי, מועסקים בידי תאגידים המעסיקים מעל ל-100 עובדים. כלומר, שליש מהמועסקים במשק מועסקים בתאגידים הגדולים בישראל. כך נחלשה העבודה המאורגנת ובמקומה החדירו התאגידים את החוזים האישיים, חברות כוח האדם, רוטציה גבוהה של עובדים וגם התארכות שעות העבודה בגלל הטכנולוגיה שמאפשרת עבודה מהבית.

לדברי דוניץ קידר, שינוי זה משפיע גם על שדות חברתיים אחרים כמו מעמדן של נשים בשוק העבודה ובחברה או סוגיית שכר הבכירים בתאגיד.

אחת הדוגמאות במאמר מתייחסת לחובת הייצוג ההולם של נשים בדירקטוריונים. מדוע חייבת המדינה להבטיח ייצוג הולם של נשים בחברות ממשלתיות, ואילו החובה לייצוג כזה בחברות פרטיות חלשה ורדודה יותר?

דוגמה אחרת של דוניץ קידר מהתחום הצרכני ממחישה כיצד בתי המשפט נמנעים מהטלת חובות ציבוריות על גופים פרטיים בשוק תחרותי: פרשת התביעה הייצוגית שהוגשה נגד חברת סלקום בידי לקוחותיה, לאחר שהחלה לגבות תשלום בעבור פירוט שיחות שבעבר ניתן על ידה בחינם.

הדיון המשפטי בתביעה עסק בסוגיות חוזיות. במקום זאת, דוניץ קידר סבורה כי בית המשפט צריך היה לראות בסלקום גוף דו-מהותי בעל מעמד מיוחד החייב בחובת הגינות כלפי לקוחותיו. דוניץ קידר מציעה להחיל יותר אחריות על גופים פרטיים במקרים שבהם יש לגופים האלה השפעה על עיצובו של המרחב הציבורי.

במקום שהמדינה תקבל "תספורת", היא תהיה שותפה

הקלות שלטוניות

התסריט מוכר. טייקון נקלע לקשיים פיננסיים. עוד בטרם יידרדר להסדר נושים הוא פונה למדינה ומבקש הקלות: דחייה ביישום חוזים, פתיחה של תנאי מכרז, דחיית תשלום מס, הקפאה ביישום דרישות ברישיונות שקיבל. הרשימה אינסופית. כשהמדינה מוותרת לטייקון, היא מוותרת לו בשם הציבור. אז מה יוצא לנו מזה?

מאמרו של ד"ר יעד רותם אינו עוסק בהפרטה, אלא בהיפוכה של הפרטה. כלומר, בהלאמה. הוא פותח בסיפורה של רשת הסופרמרקטים קלאבמרקט שקרסה ב-2005. כדי להציל את הרשת, עובדיה וספקיה - החליטה השופטת ורדה אלשיך לאפשר את מכירתה לשופרסל, שהיתה המתחרה הגדולה שלה. הממונה על ההגבלים העסקיים החליט לאשר את המיזוג בין קלאבמרקט לבין שופרסל לאחר היסוסים רבים. הממונה אז כתב בנימוקיו כי "מיזוגן של שופרסל וקלאבמרקט נושא בכנפיו בשורה רעה ומרה לתחרות במשק המזון בישראל...". למרות זאת אושר המיזוג, משום שגם פירוק של קלאבמרקט היה גורם לפגיעה קשה בתחרות בענף המזון, סבר הממונה. מאז מכירת קלאבמרקט לשופרסל נהפך ענף המזון בשליטת שופרסל ורבוע כחול לענף דל תחרות. רק בשנים האחרונות חלה תזוזה בתחום, בהשפעת מתחרים כמו רמי לוי ובלחץ המחאה. אז מה יצא לציבור הרחב מכך שהרגולטור ויתר לשופרסל על תנאי התחרות בשוק?

רותם מסביר כי מקרה קלאבמרקט היא דוגמה אחת מני רבות להקלה שלטונית לחברה בקשיים. דוגמה בולטת אחרת היא ערוצי הטלוויזיה המסחריים המבקשים הקלות בחיובים הכספיים ובמכסות הפקות מקור.

רותם מציע כי בנסיבות כאלה תשקול המדינה לדרוש כתנאי להקלה שלטונית לקבל נתח מההון של העסק. למשל, מניות רגילות או מניות בעלות זכויות עדיפות. ביסוד הרעיון עומדת התפישה שלפיה ויתור שלטוני הוא למעשה ויתור על זכויות של הציבור. אם תקבל המדינה זכויות הון, אזי הציבור יקבל בהמשך הדרך רווחים תמורת ההקלות.

הרעיון של רותם קוסם במיוחד בהתחשב בכך שהעסקים הממונפים ביותר בישראל הם עסקיהם של בעלי ההון הגדולים, שבדרך כלל מקבלים הקלות שלטוניות בגלל קרבתם למקבלי ההחלטות בממשלה או בזכות הצלחתם לשכנע שהם "גדולים מכדי ליפול". בשנים האחרונות גוברת הקריאה הציבורית בקרב נושים להתנות "תספורות" בכך שבעלי ההון יביאו גם "כסף מהבית", או לפחות ימכרו את המטוס הפרטי. ההצעה של רותם היא וריאציה על אותו נושא: בעל הון שרוצה הקלות מהמדינה במקום להביא כסף מהבית ייאלץ להכניס את הציבור כשותף בעסק.

צילום: גיא בן סימון

לחצו על הפעמון לעדכונים בנושא:

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker