מה באמת תורמים נציגי הציבור בבית הדין לעבודה?

מחקר שנערך בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית בדק את תפקוד נציגי הציבור בבתי הדין לעבודה ■ הממצאים עגומים: הנציגים נוטים שלא לחלוק על השופטים, כמעט ואינם משתתפים בדיונים ולא תורמים לאמון הצדדים בהכרעה השיפוטית ■ החוקרים: שינויים מערכתיים יאפשרו לנציגי הציבור לתרום באופן משמעותי יותר

שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים

>> מי שנכח אי פעם בהליך משפטי בבית הדין לעבודה, ודאי תהה מי הם האנשים שנמצאים על במת השיפוט משני צדיו של השופט, מקשיבים רוב קשב לדיון ולא מוציאים מפיהם מלה. ובכן, אלה הם שני נציגי הציבור הממונים על פי חוק ומחזיקים בסמכויות שיפוט מלאות - נציג העובדים ונציג המעבידים.

לנציגי הציבור אין השכלה משפטית על פי רוב, והם נבחרים על סמך ניסיונם ביחסי עבודה ובייצוג עובדים או מעבידים. מהו למעשה תפקידם בהליך ובמה הם עדיפים על שופטים רגילים?

מחקר חדש שנערך בפקולטה למשפטים של האוניברסיטה העברית על ידי פרופ' גיא דוידוב, מומחה לדיני עבודה, והדוקטורנטית רעות בגס-שמר, בדק את תפקידם של נציגי הציבור ותרומתם להליך. מסקנותיו מפתיעות לרעה, לפחות את מי שאינו פוקד באופן יומיומי את בתי הדין לעבודה: "המציאות הנוכחית בכל הקשור לתרומתם של נציגי הציבור איננה משביעת רצון, ומחייבת שינוי", קובעים החוקרים. לטענתם, "שורה של מרכיבים במחקר הצביעה באופן עקבי על קושי עמוק במימוש הציפיות ממערכת נציגי הציבור".

דוידוב ובגס-שמר בדקו באיזו תכיפות כותבים נציגי הציבור עמדה עצמאית השונה מזו של השופט היושב בראש ההרכב; באיזו מידה לוקחים נציגי הציבור חלק פעיל בדיון; באיזו מידה חשו המתדיינים כי נציגי הציבור חשובים ותורמים להליך ובאיזו מידה חושבים עורכי הדין המופיעים בבתי הדין לעבודה כי נציגי הציבור תורמים להליך.

החוקרים סקרו 750 פסקי דין שניתנו ב-2003-2007 במטרה לבחון האם נציגי הציבור הביעו עמדה עצמאית בפסקי הדין. מהבדיקה עלה כי בבתי הדין האזוריים נדיר ביותר שנציגי הציבור כותבים דעה משלהם. כך לדוגמה, בכל פסקי הדין שנבחנו מבית הדין בירושלים ניתן פסק הדין בהסכמת נציגי הציבור, מבלי שאלה הוסיפו דבר לעמדת השופט. בתל אביב, מתוך 250 פסקי דין, רק בשניים נכתבה דעה עצמאית.

בבית הדין הארצי, לעומת זאת, הנתונים שונים במעט: ב-6% מהמקרים (15 מתוך 250 פסקי דין) כתבו נציגי הציבור עמדה עצמאית מנומקת. החוקרים מציינים כי ברוב המקרים האלה, פסקי הדין חשפו חילוקי דעות בין השופטים המקצועיים - שחייבו את נציגי הציבור לנקוט עמדה בצורה ברורה. רק בשני פסקי דין כתבו נציגי ציבור דעת מיעוט המנוגדת לדעתם של כל השופטים המקצועיים.

כדי לבדוק באיזו מידה לוקחים נציגי הציבור חלק פעיל בדיון, ביצעו עוזרי מחקר תצפיות ב-162 דיונים שנערכו בבתי הדין, מתוכם 50 בבית הדין הארצי ו-112 בבתי הדין האזוריים. מידת המעורבות של נציגי הציבור בדיון, כפי שעלתה מהתצפיות, היתה נמוכה ביותר.

מספר הפניות של נציגי העובדים לצדדים המתדיינים היה 0.7 בממוצע לדיון בבתי הדין האזוריים, וב-71% מהדיונים לא היו פניות כלל. נציגי המעבידים פנו לצדדים המתדיינים עוד פחות: 0.46 פעמים בממוצע לדיון, כאשר ב-72% מהדיונים הם לא פנו אליהם כלל. כלומר, ברוב המכריע של המקרים, נציגי הציבור כלל לא דיברו במהלך הדיון. לשם השוואה, מציינים החוקרים, השופט בדיון פנה לצדדים 9.6 פעמים בממוצע.

פרופ' דוידוב מספר כי אחת מעוזרות המחקר הופתעה למראה נציג ציבור ששאל שאלות, העיר הערות והיה מעורב בדיון הרבה מעבר לרגיל. "במקרה לאחר הדיון היא שמעה אותו מספר שזהו היום הראשון שלו כנציג ציבור", הוא מספר.

עוד עלה מהתצפיות כי האינטראקציה בין השופטים לנציגי הציבור היתה מעט גבוהה יותר: 1.8 פניות בממוצע בדיון בין נציגי הציבור לשופט. ממצא מעניין נוסף שעלה מהתצפיות היה כי השתתפותם של נציגי הציבור עלתה כאשר בעלי הדין לא היו מיוצגים בדיון. כך לדוגמה, בשבעה דיונים שבהם שני הצדדים לא היו מיוצגים, נציג העובדים השתתף הרבה יותר - 1.86 פעמים בממוצע.

בנוסף ערכו החוקרים 104 ראיונות עם צדדים לדיון. מהראיונות עלה כי מידת שביעות הרצון הכללית של המתדיינים מההליך היא 3.6 מתוך 5. עם זאת, מציינים החוקרים, נוכחותם של נציגי הציבור לא תרמה לתחושות של שביעות רצון מההליך, לתחושה שבית הדין שמע והבין את הטענות או לאמון רב יותר בבית הדין, אלא להיפך - דווקא בהיעדרם של נציגי ציבור היה הציון גבוה יותר (3.5 בנוכחות נציגי ציבור, לעומת 4 בהיעדרם).

במענה לשאלה אם השתתפותם של נציגי הציבור בהליך חשובה, השיבו 65% מהמתדיינים בחיוב. במענה לשאלה אם חשבו שנציג הציבור מבין את המתדיינים טוב יותר מהשופט, השיבו רק 33 מהמתדיינים בחיוב (34%), 45 בשלילה ו-20 ענו כי אינם יודעים. במענה לשאלה פתוחה "באיזה מובן לדעתך, אם בכלל, השתתפותם של נציגי הציבור בהליך חשובה?", השיבו 45.5% מהמתדיינים כי אין כל תועלת בנציגי הציבור; 23.9% סברו כי עדיף שההכרעה לא תיפול בידי אדם אחד; 14.8% ציינו כי נציגי הציבור מסייעים לתחושת הצדק של העובד או "האיש הקטן"; ו-14.8% נוספים סברו כי חשיבותם של נציגי הציבור בכך שהם מכירים טוב יותר מהשופט את המציאות של שוק העבודה.

עורכי הדין מצביעיםאי אמון

כדי לבדוק את יחסם של עורכי הדין לנציגי הציבור, הועברו שאלונים בכתב לעורכי דין המופיעים בקביעות בבתי הדין לעבודה. 93 שאלונים מולאו והוחזרו. באופן כללי, מציינים החוקרים, מהשאלונים עולה תמונה ברורה של חוסר שביעות רצון מנציגי הציבור וחוסר אמון בתרומתם להליך.

כך למשל, עורכי הדין השיבו כי נציגי הציבור תורמים להבנת העובדות במידה נמוכה בלבד (ממוצע של 1.73 בסקאלה של 1-5) וכי הם מבטלים את דעתם מול דעת השופט המקצועי במידה רבה (ממוצע 4.17 מתוך 5). עוד השיבו עורכי הדין כי היעדרות נציג ציבור מהדיון פוגעת בהליך השיפוטי רק במידה מועטה (ממוצע 1.53). רוב מוחץ של עורכי הדין לא הסכים לאמרה כי השתתפותם של נציגי הציבור בהליכים בבתי הדין לעבודה הכרחית (ממוצע 1.71) או אפילו תורמת (ממוצע 1.98). רק מעטים מעורכי הדין שהשיבו על השאלונים סברו כי שיתוף נציגי הציבור בבתי הדין מועיל לעשיית צדק (ממוצע 2.04). במענה לשאלה "האם לדעתך בחלק מהמקרים קיום המשפט ללא נציגי ציבור היה מוביל לתוצאה שונה?", השיבו 76% מעורכי הדין בשלילה.

עורכי הדין נשאלו לדעתם גם ביחס לטענות המקובלות המצדדות בשילוב נציגי ציבור בבתי הדין לעבודה. מתשובותיהם עולה כי רוב עורכי הדין אינם מסכימים עם האמירה כי שילוב נציגי ציבור בבתי הדין תורם לחיזוק ערכי הדמוקרטיה (ממוצע 2.05) או מגביר את הלגיטימיות של הפסיקה בעיני הציבור (ממוצע 1.83). כמו כן, רובם המכריע אינו מסכים עם האמירה כי נציגי הציבור מבינים את המתדיינים טוב יותר מאשר שופטים מקצועיים (ממוצע של 1.65 בלבד), או שהם מסייעים לשופט המקצועי בהערכת מהימנות העדים (ממוצע 1.92).

כמו כן, עורכי הדין לא הסכימו עם האמירה שלפיה שיתוף נציגי ציבור מסייע להנגשת בית הדין לציבור (ממוצע 1.71) או שנציגי הציבור מסייעים למתדיינים לא מיוצגים להבין את ההליך (ממוצע 1.74), ואפילו לא עם הטענה כי נציגי הציבור מסייעים לסיום סכסוכים בהסכמה (ממוצע 1.58 בלבד). גם הטענה שלפיה נציגי הציבור מסייעים ליצירת אמון מצד ציבור העובדים או ציבור המעבידים במערכת בתי הדין לא זכתה לתמיכה (ממוצע 1.92 ו-1.63 בהתאמה). רוב עורכי הדין אינם חושבים כי יש לשקול להרחיב את שילובם של נציגי ציבור גם לבתי משפט אחרים (ממוצע 1.48).

עוד עלה מהתשובות כי הרוב המכריע של עורכי הדין, 88%, אינו רואה כל הבדל בין תרומתם של נציגי העובדים לזו של נציגי המעבידים. עובדה זו, מציינים החוקרים, אינה מפתיעה לאור הדיווח שלפיו רק לעתים רחוקות יודעים עורכי הדין מי מנציגי הציבור הוא נציג העובדים ומיהו נציג המעבידים (ממוצע 2.14). עם זאת, ביחס לנציגי הציבור בבית הדין הארצי, סברו עורכי הדין כי אלה מנוסים ובכירים יותר, וכתוצאה מכך תרומתם להליך רבה מזו של נציגי הציבור בבתי הדין האזוריים (73.5% בבית הדין הארצי, לעומת 26.5% בבבתי הדין האזוריים).

עורכי דין המייצגים בעיקר עובדים, הביעו תמיכה גבוהה בהרבה בהשתתפותם של נציגי הציבור מזו שהביעו עורכי דין המייצגים בעיקר מעבידים. בנוסף העלו ממצאי המחקר כי הדור הצעיר של עורכי הדין, וכן המשכילים יותר מבין המתדיינים, מאמינים עוד פחות מעורכי הדין הוותיקים ומהמתדיינים בנחיצותם של נציגי הציבור. עובדה זו לדעת החוקרים "מעלה ספק לגבי הצורך בנציגי הציבור, כאשר הן עורכי הדין והן המתדיינים מאמינים פחות ופחות במוסד זה".

מסקנות החוקרים הן כי נציגי הציבור בבתי הדין לעבודה אינם מגשימים את המטרות שלשמן מונו. "נציגי הציבור כמעט שאינם כותבים עמדה משל עצמם וכמעט שלא משתתפים בדיון. הם לא יוצרים תחושה חיובית יותר אצל המתדיינים כלפי ההליך (ואולי אף להיפך), ועורכי הדין המופיעים בבתי הדין לעבודה סבורים באופן כללי כי אין בהם כל תועלת. המחקר לא העלה תמיכה ממשית בהגשמה של אף אחת מהתכליות שפורטו לעיל", כותבים החוקרים.

עם זאת, החוקרים סייגו את מסקנתם והוסיפו כי "ישנם סימנים לכך כי קיים בכל זאת פוטנציאל חיובי לשילוב נציגי הציבור". פרופ' דוידוב מדגיש כי "קשה להאשים את השופטים בכך שהם לא מנצלים כראוי את המשאב של נציגי הציבור. הם נמצאים תחת עומס יומיומי גדול ולחץ תיקים לא סביר, וכנראה ששיתוף נציגי הציבור בנסיבות כאלה הוא מטלה שדורשת השקעת זמן רבה מדי, לעתים קרובות ללא פירות של ממש".

דוידוב מוסיף כי "נראה שיש דברים שניתן לעשות גם במצב הנוכחי. בראש ובראשונה חשוב שתהיה מודעות להצדקות שיש למוסד נציגי הציבור ולפוטנציאל התרומה שלהם. חשיבות המחקר היא בהעלאת מודעות השופטים לתועלת שאפשר להפיק מנציגי הציבור - אם רק משתפים אותם באופן אמיתי בהליך".

לנוכח הממצא שעורכי דין רבים הכירו בתרומתם של נציגי הציבור בבית הדין הארצי, טוענים החוקרים כי ייתכן שאם יועלו דרישות הסף למינוי נציגי הציבור בבתי הדין האזוריים, כך שאלה שיתמנו יהיו פעילים ומעורבים יותר, ואם תהיה נכונות גבוהה יותר מצד השופטים לשתפם בדיון - ניתן יהיה לחזק את תרומתם להליך. "הפוטנציאל קיים, אולם יש צורך להזכיר לשופטים ולמערכת בכללותה להבטיח את מימושו הלכה למעשה", מספקים החוקרים פרשנות אפשרית לנתונים. מסקנתם הסופית: "יש הכרח בשיפורים שונים כדי להפוך את נציגי הציבור לפעילים יותר ולאפשר להם להשיא תרומה משמעותית יותר להליכים, וייתכן כי במסגרת זו ראוי גם לוותר על השתתפותם בחלק מההליכים".

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker