תם העידן שבו הרגולטורים נהגו לפי הכלל - "יום ללא חוזר הוא יום שלא חוזר"

ברב-שיח שקיים איגוד החברות הציבוריות על חוק האסדרה, שנכלל בחוק ההסדרים ואושר לאחרונה בכנסת, אותו הנחתה יועמ"שית וסמנכ"לית האיגוד, עו"ד ענת פילצר-סומך, הבהירו נציגי הממשלה והרגולטורים שנטלו חלק בגיבוש החוק כי יפעלו ליישומו, בעוד נציגי המגזר העסקי תהו על ה"יחס המועדף" שהוענק בחוק למאסדרים הפיננסיים

יואל צפריר
תוכן שיווקי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
משתתפי הרב-שיח בתמונה קבוצתיתצילום: סשה איידלמן
יואל צפריר
תוכן שיווקי

איגוד החברות הציבוריות חרת על דגלו מיום הקמתו את הצורך בדה-רגולציה במגזר העסקי בכלל ובשוק ההון בפרט, ולחם במשך שנים להטמעת הרעיון. בשנים האחרונות המאבק נשא פרי ונוצרה נכונות בקרב מקבלי ההחלטות והרגולטורים להפחתת העומס הרגולטורי על תאגידים בכלל וחברות ציבוריות בפרט. 

עד לאישורו של חוק האסדרה ופרסומו ברשומות לפני ימים ספורים, רעיון הרגולציה החכמה ומבחני העלות-תועלת קיבלו ביטוי רק ברמה של החלטות ממשלה; החלטה 2118 שדנה ב"הפחתת הנטל הרגולטורי" והחלטה 4398, שהגדירה תהליך ממשלתי לגיבוש רגולציה, קבעה אבני יסוד למדיניות רגולציה חכמה והקימה צוות בין-משרדי לעיסוק בנושא.

חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-2021, שאושר בכנסת כחלק מחוק ההסדרים לשנת 2021, הסדיר בחקיקה ראשית, לראשונה בישראל, הקמת גוף בקרה על רגולציה - רשות האסדרה, קיום בקרה על זרם הרגולציה העתידית ועל מלאי הרגולציה הקיימת ועקרונות מנחים לאסדרה מיטבית.

חוק זה, שזכה לכינוי "חוק האסדרה", עמד במוקד רב-שיח שקיים איגוד החברות הציבוריות וכלל את חברת וועדת חוקה, נציגים ממשרדי ממשלה ורגולטורים רלוונטיים (ראה מסגרת) שנטלו חלק בדיוני וועדת חוקה שגיבשה את החוק. את הדיון הנחתה עו"ד  ענת פילצר-סומך - יועמ"שית וסמנכ"לית איגוד החברות הציבוריות, שייצגה את האיגוד בדיוני וועדת חוקה שנגעו לחוק.

האם יוגשם עקרון העלות-תועלת?

עו"ד ענת פילצר-סומך: "שלום לכולם. אנחנו שמחים להתכנס לרב-שיח נוסף של איגוד החברות הציבוריות. נעסוק היום בחוק האסדרה, שאושר לא מזמן בכנסת אחרי דיונים ממושכים. ישבנו שעות ארוכות סביב שולחן וועדת חוקה, לילות כימים, והתוצר? ימים יגידו. בגדול, אני חושבת שרוב האנשים מברכים על עצם הולדת החוק. הוא תוצר של עבודה מאומצת של שנים ושל חלק גדול מהאנשים שיושבים פה מסביב לשולחן. היה טוב יותר אם הוא לא היה עובר כחלק מחוק ההסדרים, ואפשר היה לנהל דיון יותר ארוך ומעמיק סביבו, אבל באופן יחסי ללוחות הזמנים הכמעט בלתי אפשריים, שהזירה הפוליטית העמידה, הדיונים בוועדת חוקה היו מאוד מעמיקים ומקצועיים וברמה משפטית  גבוהה. 

עו"ד ענת פילצר-סומךצילום: סשה איידלמן

"חשוב שכל העולמות האלו של טיוב האסדרה הוכנסו לשיח. כאיגוד שמייצג את החברות הציבוריות, אנחנו יכולים לומר שהרבה מאוד שנים זעקנו את זעקת נטל הרגולציה והעומס שהוא מטיל על החברות הציבוריות, ולא תמיד מצאנו אוזן קשבת. לפני כמה שנים נולד אגף מדיניות הרגולציה במשרד ראש הממשלה ואנחנו ברכנו על כך, אבל המשאבים שעמדו לרשותו היו מוגבלים, והיכולת שלו לחולל מהפכה - כמו שהחוק הזה ככל הנראה יחולל - הייתה אף היא מוגבלת. 

"זה לא סוד שאיגוד החברות הציבוריות חושב שהרגולטורים הפיננסיים זכו ליחס מועדף יתר על המידה במסגרת החוק. הבענו את עמדתנו בצורה ברורה במהלך הדיונים. חלק מההערות שלנו וההשגות שלנו התקבלו וחלק לא. חשבנו שהפטורים שהוענקו לרגולטורים מהסקטור הפיננסי רחבים מידי, אבל אנחנו מאוד שמחים שהחוק נולד, שיריית הפתיחה נורתה. 

"אני מניחה שתסכימו איתי שהעבודה עוד לפנינו. כלומר, היישום בפועל, היכולת להפוך את טיוב האסדרה לפרקטיקה והכנסת הסטנדרטים לאסדרה מיטבית לשיח ולנהלי העבודה. גם מהבחינה התהליכית יש פה מהפכה תודעתית לא מבוטלת ומאוד חשובה, וכל מי שיושב פה, מסביב לשולחן, כנראה יעסוק הרבה מאוד ביישום החוק הזה בשנים הקרובות. אני מקווה שנצליח לראות שרוב העקרונות המנחים מאומצים ושהשינוי בשיח ייתן את אותותיו - גם מבחינת היכולת להקל ברגולציה קיימת וגם כדי להבטיח שהרגולציה העתידית תעלה בקנה אחד עם העקרונות שמנויים בסעיף 2 לחוק, בעיקר עקרון העלות-תועלת. 

"השאלה הראשונה נוגעת לעקרונות המנחים בסעיף 2 לחוק. מה מתוך העקרונות המנחים הנזכרים בו יהיה, לדעתכם, העקרון כבד המשקל ביותר, שעליו ישליכו המאסדרים את יהבם מתוך כלל השיקולים? מה העיקרון שיעשה את המהפכה הגדולה ביותר? אני יכולה לומר לכם שמשאלת הלב שלנו באיגוד החברות הציבוריות, היא שעיקרון העלות-תועלת ועלות הציות, כניסוח החוק, יהיה העיקרון המכריע שעליו תבוסס הרגולציה העתידית, ואני רוצה לקוות שהוא זה שיחולל את השינוי".

ח"כ גבי לסקי: "אנחנו צריכים לקחת בחשבון שבתחילה, הצעת החוק כפי שהובאה, הייתה הצעת חוק שביקשה לשים דגש על התועלות הכלכליות - עלות הציות וכדומה - ואנחנו חשבנו שכשבאים לדבר על רגולציה, חייבים להכניס עקרונות יסוד. אמנם בחוק הוזכרו עקרונות יסוד, אך לא היה פירוט, ואנחנו סברנו שכשיש פירוט - יש חובה, יש מחויבות ויש צורך לקחת את אותם עקרונות בחשבון. דיברנו על כך והדברים נכנסו והם ברוח הדברים של האיחוד האירופי. הכנסנו את הנושאים החברתיים והסביבתיים לשיקולים שחייבים לקחת בחשבון כשבאים לדבר או לבדוק אסדרה, לצד האינטרסים הכלכליים של עלות-תועלת. אנחנו מאוד היינו חרדים לעובדה שרק האינטרס הכלכלי הוא זה שיילקח בחשבון, כי אינטרס כלכלי יכול להיות אינטרס מאוד דורסני. אנחנו לא חושבים שאין חשיבות לשקול את האינטרס הזה, בוודאי בשוק חופשי, אבל אם היינו שמים רק את האינטרס הכלכלי בחזית ולא מתחשבים באינטרסים מרכזיים, כמו אינטרסים סביבתיים וחברתיים, נושאים בריאותיים, הגנת עובדים וכיוצ"ב, שמתגלמים באינטרס החברתי, אז היינו יוצרים מפלצת שדואגת רק לנושא הכלכלי והכספי, והיינו מסיגים לאחור את כל האינטרסים החשובים לחברה בריאה וצודקת. אתם יודעים,  בהצעה של היו"ר, הועלה גם האינטרס המגדרי. ממש ברגע האחרון, בחדרי חדרים, העניין נמחק. אבל עקרון השוויון הוא אחד מהאינטרסים החברתיים, כך שהדברים יצטרכו לבוא בחשבון בכל הסדרה. 

ח"כ גבי לסקיצילום: סשה איידלמן

"אני חייבת לומר, שמחתי גם על התיקון של סעיף 19. שם נקבע אחד הדברים החשובים בעיני של החקיקה הזו - הקביעה שחייבים לשקול את כל השיקולים הללו ולא רק 'רשאים' לשקול. כך קיבלנו, לטעמי, חוק טוב יותר, שמחייב את כל המאסדרים לשקול את האינטרסים הציבוריים ברמה המוגברת ביותר".

עו"ד איל שפירא: "קצת קשה להעריך מה יהיה. ברשות התחרות, אנחנו מייחסים חשיבות לנושא ניהול הסיכונים. זה אומר לאפשר לרגולטורים לנהל סיכונים ולהניח שיש אפשרות שהסיכון יתממש. יש הרבה דוגמאות כאלה. למשל, הרפורמה שנעשתה בתקנים. אני לוקח סיכון שאולי ייכנסו לישראל מוצרים שלא בדקתי אותם, אבל אני מוכן לקחת את הסיכון הזה, וכשמשהו יתממש, אני לא אחזור אחורה. אני חושב שהדבר הזה של ניהול סיכונים הוא מאוד משמעותי, קשה ליישום, אבל הוא מאוד חשוב. 

עו"ד איל שפיראצילום: סשה איידלמן

"הדבר השני הוא השיקול של קידום תחרות. הסטנדרט שנקבע הוא, לדעתנו, הסטנדרט הנכון. סטנדרט של קידום תחרות ולא סטנדרט של מניעת פגיעה. מבחינתנו, השיקול של קידום תחרות הוא שיקול שאנחנו מנסים להכניס לתוך שיקולי הרגולטורים כבר זמן רב ומשקיעים בכך הרבה משאבים. הכנו תוכנית לסמנכ"לים במשרדי ממשלה כדי להכניס את זה בצורה מסודרת. זה גם עקרון שמאוד מקובל בעולם. לא צריך להמציא אותו מחדש. יש הסכמה ברורה ורחבה וה-OECD פרסם לפני מספר שנים הנחיה כיצד מיישמים שיקולי תחרות בתוך רגולציה, וגם אנחנו ברשות מתכוונים למצוא את המקום כדי להסביר מהי הפרשנות שלנו וכיצד רגולטור צריך לעשות את זה.

"אני לא מבטל את השיקולים האחרים, כל הנושאים החברתיים, ואנחנו לוקחים בחשבון שלפעמים תחרות צריכה לסגת, אבל אני חושב שאם אנחנו נשיג את ניהול הסיכונים ואת הגברת התחרות באמצעות החוק הזה, עשינו את שלנו".

עו"ד ענת פילצר-סומך: "אני רוצה לברך על הכוונה להבהיר את אופן יישום עקרונות החוק, כי אני חושבת שהיישום של החוק יהיה קשה ויתגבש לאיטו. אני בהחלט חושבת שראוי שכל המשרדים והרגולטורים הרלוונטיים ינסו לייצר בהירות ולצקת תוכן יותר קונקרטי לתוך החוק כדי שנדע למה לצפות בפועל מהאופן שבו הוא ייושם. כרגע, החוק חשוב אבל אמורפי".

נדרשה הבשלה של כל המערכת הממשלתית והציבורית

ח"כ גבי לסקי: "את צדקת כשאמרת שהחוק לא היה צריך להגיע דרך חוק ההסדרים. חד-משמעית. זהו חוק מורכב מידי, שלא קשור ישירות לתקציב, ואני מצרה על כך שזה הגיע דרך חוק ההסדרים. אגב, אני אפעל כדי לצמצם מאוד את חוק ההסדרים. לגבי השיקולים: כל מטרתו של החוק במקור הייתה להקטין את הרגולציה. זו הייתה המטרה. כעת, השינויים בחוק נועדו לשנות את ההתייחסות, לשנות את ה-framework. קודם כל, תיאום רגולציה. יש מקומות שיש עודף רגולציה ויש מקומות שחסרה רגולציה, והחוק הזה, במקור, לא התייחס לעובדה זו. החוק כמו שהוא היום צריך להתייחס לחשיבה הזאת, כשזה לא רק 'בוא ננקה את השולחן מרגולציה עודפת', אלא 'בוא נעשה את הרגולציה טובה יותר, ואיפה שחסר, אנחנו גם נוסיף'.

עמיחי פישר: "ציינת שלא היו לנו משאבים, אבל זו לא רק שאלה של משאבים. החוק הזה לא היה יכול לעבור לפני 5-6 שנים, כי נדרשה צמיחה קולקטיבית תודעתית והבשלה של כל המערכת הממשלתית והציבורית. היום השיח הציבורי עוסק ברגולציה יותר ממה שהוא עסק בו לפני 5-7 שנים, בין אם בתקשורת, בין אם במכוני מחקר. נוצרה איזושהי צמיחה שאפשרה גם להביא את החוק הזה ברמת התודעה הכללית, הכלים, האנשים והעקרונות, למרות שהם באמת מופשטים וקשה להעריך לאן הם ילכו. הדבר המרכזי שאני רוצה שיתחולל הוא תחושת כובד האחריות כשעושים רגולציה. יש מקרים ויש מקרים, אבל בלא מעט מקרים רואים אירוע או אינטרס ספציפי ורצים קדימה. ואם החוק הזה קצת יישב על הכתפיים של העוסקים בדבר הוא יהיה כמו באמפרים בכביש, שלא נועדו למנוע נסיעה, אלא להאט אותה ולמנוע תאונות. להסתכל יותר על הכביש. וזו המטרה. לגרום לאנשים להסתכל יותר. 

עמיחי פישרצילום: סשה איידלמן

"בהתייחס לעניין העלות-תועלת, מהניסיון שלי זה קיצוני לשני הצדדים. מצד אחד, האינטרס הכלכלי יכול להיות דורסני, אבל מצד שני – בעייתי לראות רק זווית מסוימת בלי להביא בחשבון ראייה יותר כללית. העקרון בבסיס החוק הזה הוא, שברגע שהכול על השולחן, נדרשת ראייה יותר רחבה והוליסטית, שתאפשר חקיקה יותר טובה".

עו"ד אמיר ונג: "ספר הרגולטורים האחרון שפרסמה הממשלה מונה לא פחות מ- 209 רגולטורים במשרדי הממשלה ועליהם נוספים רגולטורים פיננסיים ותאגידיים עם סמכויות רגולציה. זה הרבה רגולטורים והם אינם עשויים מקשה אחת. חלק מהרגולטורים האלה מקצוענים ועקרונות האסדרה שבסעיף 2 לחוק לא יחדשו להם. חלק פחות מקצועיים והמפתח לשינוי הוא התמקצעות שלהם. מתוך עקרונות האסדרה שקובע החוק, אם הייתי בוחר עקרון אחד שהכללתו בחוק יכולה להניב שינוי זו תשומת הלב המיוחדת לעסקים הקטנים והבינוניים. העקרון הזה לא הופיע בתזכיר החוק, אלא נוסף רק לאחר מכן, וזה אכן עקרון שלא ראינו אותו מקבל ביטוי מספיק עד היום. אני חושב שיש פה פוטנציאל שהעקרון הזה ייכנס לשיח של יותר רגולטורים".

עו"ד אמיר ונגצילום: סשה איידלמן

עו"ד יורם בונן: "אני מסכים שכעניין פרקטי יש לשיקולי עסקים קטנים ובינוניים סיכוי לתפוס, כי זה טרנד פוליטי, וזה מבורך לגופו. אך מה שמטריד אותי הוא שמתן קשב לעסקים קטנים ובינוניים משמש סוג של ממרק מצפון להתנהלות מול עסקים גדולים. הגישה היא: 'מי שיש לו האפשרויות והכלים להתמודד עם רגולציה, כבר יסתדר'. העובדה שלגופים גדולים יש משאבים להתמודד עם רגולציה אינה יכולה לשמש הצדקה להטיל עליהם רגולציה עודפת ומסורבלת. גם רגולציה מכבידה על עסקים גדולים מחייבת טיפול".

עו"ד יורם בונןצילום: סשה איידלמן

עו"ד ענת פילצר-סומך: "האיגוד חרת את העקרון הזה על דגלו במשך הרבה מאוד שנים, ולצערי, אכן קשה לייצר הקשבה למסר הזה - שגם התאגידים הגדולים כורעים תחת נטל הרגולציה. בסוף, צריך לזכור שהתאגידים הללו  מייצרים מקומות עבודה ומשלמים מיסים לקופת המדינה, וחייבים להקל עליהם כדי שימשיכו לעשות זאת בישראל ולא יברחו לחו"ל". 

הראל שליסל: "התפתח פה דיון מעניין סביב הנושא של העקרונות והקשבתי כדי לראות מה כל אחד יבחר. כמובן, זה טריוויאלי שאני אגיד 'תחרות', אבל אני רוצה דווקא לדבר על הנושא של אמות מידה בינ"ל. אני חושב שזו נקודה שהיא מאוד משמעותית ומקווה מאוד שהיא גם תתפוס בפועל. אחת הבעיות שלנו היא שאנחנו 'סטארט-אפ ניישן' לא רק בהיי-טק אלא גם ברגולציה. אנחנו ממציאים רגולציה. אנחנו לא לא אוהבים לאמץ רגולציה אמריקאית חלילה, ואם יש תקן אירופאי אנחנו מוסיפים לו איזה צ'ופצ'יק קטן. ואז, את הברז של אירופה אי אפשר למכור בישראל ואת המזגן שמוכרים בארה"ב אי אפשר למכור בישראל. בסוף זה מייצר לנו חסם אדיר לתחרות. חסם אדיר. הצרכן הישראלי נפגע. בעיניי, המפתח לרגולציה יותר איכותית זה לצאת מנקודת המצב הזאת". 

הראל שליסלצילום: סשה איידלמן

יחס מועדף לרגולטורים הפיננסיים?!

עו"ד ענת פילצר-סומך: "אני רוצה לדבר על היחס המועדף שהרגולטורים הפיננסיים קיבלו בחוק. בנוסח החוק המקורי, המאסדרים הפיננסיים זכו להקלות מעצם היותם מאסדרים פיננסיים. בסוף הצלחנו למחוק את ההגדרה של 'מאסדר פיננסי', אבל רשות ניירות ערך ובנק ישראל נכנסו למסלול המרוכך בחוק, תחת הטייטל של 'תאגידים ציבוריים', וגם רשות שוק ההון נכנסה תחת המסלול המרוכך הזה לשש השנים הבאות בסעיף מיוחד שקיבלה. אני חייבת לציין שההגנה הכפולה הזו הייתה 'שלייקס על החגורה', כי הפטור לתאגידים ציבוריים נראה כמו משהו שנתפר במיוחד למידותיהם של המאסדרים הפיננסיים, למקרה (שאכן קרה בסוף) שתבוטל הגדרת המאסדר הפיננסי. מבחינתנו, לא הייתה שום הצדקה להסדיר את הרגולציה הפיננסית בהליך מרוכך. דעתנו לא נוחה מכך ואמרנו את זה בכל דרך אפשרית בדיונים בוועדה. מאחר ואני יודעת שהממשלה מחזיקה בעמדה אחרת, הייתי שמחה לשמוע את ההצדקות שאתם רואים לכך". 

יוסף גדליהו: "ההסדר הותאם לתאגידים הציבוריים והרגולטורים הפיננסיים דרך זה שרשות שוק ההון נכנסה כתאגיד ציבורי לתקופה. זה הסדר ייעודי שהמטרה שלו הייתה לקדם את איכות הרגולציה שלהם, תוך שמירה על העצמאות שלהם. התאגידים הציבוריים הוקמו כגופים נפרדים מהממשלה. במקרים רבים זה היה במכוון. כלומר, המטרה הייתה להפריד אותם מהממשלה. חלק ניכר ממנגנוני הבקרה הפנים-ממשלתיים לא חלים עליהם. ההסדר הזה רגיש לסיטואציה הזאת. המטרה שלו הייתה לא להכפיף אותם להחלטות הממשלה שקובעות את תהליך ה-RIA וגם לא להכפיף אותם לרשות הרגולציה שבסופו של דבר מורכבת מנציגים שהם חברי ממשלה, או נציגים שהם ממונים על-ידי הממשלה. מהבחינה הזאת חשוב לי לומר שגם החוק לוקח אותנו כמה צעדים קדימה ביחד למצב הקיים. בעצם, המצב היה שהרגולטורים הפיננסיים והתאגידים הציבוריים היו פטורים לחלוטין מתהליכי ה-RIA. בין היתר, בגלל שהממשלה לא מוסמכת לקבל לגביהם החלטות וגם בגלל שהממשלה חשבה שצריך להתייחס אליהם כמכלול. במסגרת החוק, לראשונה נפתחה אפשרות להחיל עליהם את אותם תהליכים ומה שבעצם עשינו זה לקבוע הסדר ייעודי שבמסגרתו התאגידים הציבוריים נדרשים, לראשונה, לפרסם דו"ח שמתייחס להשפעות של הרגולציה החדשה שהם קובעים. אמנם, החובה הזאת קבועה בחוק בצורה שהיא קצת יותר מופשטת ולא בצורה מפורטת כמו החלטות הממשלה. ניסינו לראות כיצד מדינות אחרות התמודדו עם אותו אתגר שאנחנו מנסים להתמודד איתו. והאתגר הוא - אני חושב שיסכימו היושבים בשולחן הזה - הוא לא פשוט. בסופו של דבר, בנק ישראל נפרד מהממשלה ואין לה מנגנוני השפעה לגביו. זה עניין חשוב ואנחנו לא רצינו להתערב באיזון הזה. כשהסתכלנו מה קורה בארה"ב ובבריטניה - שבהן התאגידים הציבורים, או הגופים הנפרדים או הגופים הלא תלויים - נהנים מאותה רמה של עצמאות, אז ראינו שגם לגביהם התעוררה אותה סוגיה בדיוק. איך משפרים את איכות הרגולציה בלי להכפיף אותם למנגנונים הנשיאותיים או הממשלתיים? ושם הם הגיעו לתוצר דומה, בניואנסים כמובן, וגם הם קבעו חובה ישירה בחוק. וגם אם אותה חובה לא נקבעה ביחד לרגולטורים פנים-ממשלתיים, ביחס לתאגידים הציבוריים או למקבילים שלהם שם, או לרגולטורים הפיננסיים, זה נקבע בצורה ישירה בחוק וזה מה שעשינו כאן. 

עו״ד שירלי אבנרצילום: סשה איידלמן

"אתייחס בנקודה הזאת לעניין של הפער בין התאגידים הציבוריים למאסדרים הפיננסיים. מראש, ההסדר שהוחל עליהם היה די דומה. זאת אומרת, חל עליהם אותו פרק בהצעת החוק הממשלתית. כי ממילא בנק ישראל ורשות ניירות ערך הם תאגידים ציבוריים. הצעת החוק הממשלתית כן הבחינה בין רגולטורים פיננסיים לתאגידים ציבוריים, בעיקר בגלל הרצון להכניס את רשות שוק ההון לתוך אותו הסדר. היו לזה הרבה סיבות. חשש מארביטראז' רגולטורי, רצון להתמודד עם רגולציה שמשולבת ומשלבת בין רגולטורים. בסופו של דבר, הכנסת החליטה להשאיר את ההגדרה של תאגידים ציבוריים. ובנוגע לרשות שוק ההון, הוחלט לראות אותה כתאגיד ציבורי במשך שש שנים מתחילת החוק. ככל שבמהלך התקופה הזאת לא תהפוך לתאגיד ציבורי אז יחול עליה ההסדר שחל על רגולטורים". 

עמיחי פישר: "לצד כל מה שיוסף אומר, בסוף, החוק מייצר גם חובה מוגברת יותר ביחד לתאגידים הפיננסיים לעומת הגופים הממשלתיים, במובן הזה שהוא קובע מפורש את חובת ה RIA- בחוק לגבי התאגידים הציבוריים, מה שלא נקבע לגבי הגופים הממשלתיים. ולכן, במובן הזה, בניגוד לדברים שאמרת, אני לא בטוח שיש פה הקלה. אני חשבתי שלזה אתה מתכוון. כי בטרייד אוף, מצד אחד הם לא כפופים לרשות האסדרה, אבל יש עליהם חובת RIA מפורשת בחוק שאין על גופי הממשלה. יש פה טרייד אוף שגם מטיל עליהם משהו". 

עו"ד ענת פילצר-סומך: "אני זוכרת את הטיעון הזה שהעליתם גם בדיוני וועדת חוקה, ולא הסכמתי אתו גם אז. הבנתי בין השורות, שבמסגרת הדיל הפוליטי, מרחב התמרון באשר לאסדרה צריך להישאר בידי הממשלה ולא לעבור לכנסת ולהיות מקובע. ועדיין, אני לא משתכנעת מהטיעון הזה שנשמע לי לקוח מעולמות אקדמיים שמנותקים מהפרקטיקה. בסוף, בעולם האמיתי, הפטורים כל כך רחבים וה-RIA של הרגולטורים הפיננסיים שהם תאגידים ציבוריים הוא  'בייבי RIA' או 'RIA גמדי'". 

עו״ד שירלי אבנר: "יש לנו כבר היום תהליכים מאוד מסודרים. גם של עלות-תועלת, גם של וועדות מייעצות. יש לנו תהליכים של פרסום להערות הציבור, שאנחנו דנים בהם. מביאים את זה לוועדה המייעצת. התהליכים אצלנו מסודרים. אנחנו מתייעצים עם כל הגורמים. ועדיין, ה-RIA לגבינו נקבע בחוק ואין לנו אפשרות לסטות מזה. אני מבינה שהחשש שלכם נובע מכך שאין לנו גוף שמפקח עלינו. הגוף הזה שנקבע בחוק הוא גוף של הממשלה, הוא גוף פנים-ממשלתי, ולא בכדי קבעו שהתאגידים הסטטוטוריים יהיו מופרדים מהממשלה. רצו לתת להם עצמאות. להכפיף רגולטור פיננסי או תאגיד ציבורי לגוף של הממשלה זה בפועל למנוע ממנו את העצמאות. להגיד לו איזו רגולציה הוא יכול לקדם, באילו תנאים הוא יקדם אותם ומתי הוא יקדם אותם, זה בדיוק לפספס את המטרה שלשמה הוקמו התאגידים הציבוריים ולשמה נתן המחוקק בידי התאגידים הציבוריים את האפשרות לקבוע רגולציה בתהליכים שהמחוקק קבע". 

יאירה פרנקלצילום: סשה איידלמן

עו"ד ענת פילצר-סומך:  "אני שמחה שאת רואה את רשות שוק ההון כפופה לחובות ה-RIA בכללותן. זה משמח אותי ואני מקווה שהמציאות לא תאכזב אותנו". 

מעמדה המיוחד של רשות שוק ההון

עו"ד ענת פילצר-סומך: "הייתי רוצה שיאירה פרנקל מרשות שוק ההון תתייחס לשתי שאלות:  גם השאלה הקודמת לגבי המאסדרים הפיננסיים והפתרון הייחודי שנקבע להם, וגם - כיצד מבחינתכם ייראו הליכי החקיקה מעתה ואילך. אתם ידועים כמי ש'ידכם קלה על ההדק' בפרסום הנחיות חדשות לבקרים. כל מי שכפוף לכם פותח בבוקר את המייל ומקבל פופ-אפים עם עדכוני רגולציה על בסיס יומי. איך אתם רואים את עקרונות האסדרה המיטבית מופנמים ומוטמעים בפועל?

יאירה פרנקל: "פעם היינו צוחקים ש'יום ללא חוזר הוא יום שלא חוזר', אבל היום זה כבר לא המצב. קודם כל, אנחנו לא רואים את עצמנו באיזשהו מסלול ירוק ולא רואים את עצמנו כפטורים מ-RIA. ההליך שנקבע בחוק, מהותית הוא כמו הליך של RIA. כלומר, אנחנו מפרסמים דו"חות, בוחנים אסדרה בדיעבד, מפרסמים תוכניות עבודה. זה דבר חשוב. גם היום המנגנונים שלנו מאוד דומים ומחייבים אותנו לעשות הליך של RIA, וזה לגבי כל האסדרה. הפופ-אפים שאתם מקבלים זה בעיקר טיוטות; אנחנו מפרסמים בצורה מאוד מסודרת לציבור ויש ליווי משפטי של כל הרשות, מה שאולי היה פחות כשהייתה אגף. אנחנו נותנים מינימום של שלושה שבועות לציבור להגיב, אנחנו מקיימים הליך משמעותי של שיתוף הציבור, של גופי ממשלה, של חברה אזרחית, של גופים מפוקחים. מפרסמים אותם תמיד עם דברי הסבר מאוד מפורטים ואנחנו כבר היום מתייחסים להרבה נושאים, כמו סטנדרטים בינ"ל, תחרות, עסקים קטנים ובינוניים. רוב הרגולציה היא לא חקיקה והיא עוברת דרך וועדה מייעצת, שיושבים בה נציגי ציבור, אקדמאים בעלי שם מהתחום ונציגים של שאר הרגולטורים הפיננסיים. עושים תיאום שכל כך מדברים עליו שחסר ברגולציה. זה BUILT IN בתוך הליך האסדרה שלנו כבר היום. הדוגמה של באמפרים היא נכונה. זה אולי מעט מעכב, זה דורש מאיתנו לפרסם דברי הסבר, לעבור שוב על הצ'ק ליסט, לראות מה להרחיב. הנושא של עלות-תועלת הוא נושא שאנחנו מתייחסים אליו, שלא מקבל ביטוי כתוב".

יעל קריב טייטלבאוםצילום: סשה איידלמן

עו"ד ענת פילצר-סומך: "הוא יקבל גם ביטוי כתוב?"

יאירה פרנקל: "אני חושבת שעכשיו נשקול את זה יותר. זה נמצא במפורש בשיקולים, אז זה יקבל מקום יותר משמעותי. בהיבט הזה, לפעמים זה קשה כי המידע לא נמצא אצלנו. אנחנו יכולים לשקול כל מיני שיקולים ולאזן בין כל מיני אינטרסים, אפילו סביבתיים, שאלה שיקולים שאנחנו שוקלים, העלות לא אצלנו.

"העצמאות של הרגולטורים הפיננסיים היא קריטית ליציבות הגופים הפיננסיים, לאמון הציבור במערכת הפיננסית, לכך שבתחום הזה יתקבלו החלטות מקצועיות. רק כדי לסבר את האוזן, רשות שוק ההון אחראית היום על למעלה משני טריליון שקלים והיא חולשת היום על יותר מ-50% מהנכסים הפיננסיים של הציבור. זו אחריות אדירה, ואני חושבת שכולנו, ולא משנה מאיזה צד של השולחן הפוליטי אנחנו יושבים היום, לא היינו רוצים לדעת שההחלטות בנוגע לכספי הפנסיה שלנו מתקבלות מאיזשהם שיקולים פוליטיים. וברשות האסדרה יושבים גורמים פוליטיים, זאת אומרת, משרד ראש הממשלה, האוצר, המשפטים. לכן, חשוב ונכון שהרשויות הפיננסיות לא יהיו כפופות לרשות האסדרה. 

"ועכשיו אני מגיעה לנושא של רשות שוק ההון ספציפית. אין שום הצדקה לאבחנה ולהתמקדות במבנה המשפטי או התאגידי של רשות שוק ההון, או של כל רגולטור פיננסי אחר. מה שיש להסתכל עליו זו האיכות של הפעילות. רשות שוק ההון הפכה מאגף לרשות עצמאית במסגרת הרפורמה מ-2016. כל המטרה של ההפיכה שלה לרשות הייתה שהיא תהיה רשות עצמאית בהפעלת הסמכויות שלה. זה נכתב במפורש בחוק וכך זה מתנהל היום. בהיבט הזה, אין הבדל בינה לבין רשות ניירות ערך או בנק ישראל. היינו מאוד רוצים להיות תאגיד סטטוטורי, אבל מסיבות אחרות - יותר תקציבים, יותר חופש בביצוע וביכולת לנצל את המשאבים, לגייס עובדים טובים ולהרחיב את הפעילות שלנו. הוועדה בסופו של יום הבינה שיש משהו חשוב בגופים הפיננסיים כולם ויש להתייחס אליהם ככאלה, לפי המהות שלהם ולא לפי המבנה התאגידי שלהם".

ח"כ גבי לסקי: "אבל תסכימי איתי שגם גוף עצמאי עדיין צריך גוף שיבצע בקרה על התהליכים. לא תקין שאתם מבקרים את עצמכם...".

עו"ד ענת פילצר-סומך: "בדיוני ועדת חוקה הציגו לנו ממרכז המחקר והמידע של הכנסת סקר של משפט משווה, שבדק מדינות שונות, ממנו עלה שאין קשר בין פיקוח של רשויות אסדרה על מאסדרים פיננסיים לבין עצמאותם של המאסדרים הפיננסיים. לפי הסקר, גם אם יש בקרה של הרשות על המאסדר הפיננסי, העצמאות לא נפגעת; והבדיקה הזו של מרכז המחקר נעשתה ישירות מול המאסדרים הפיננסיים הזרים שטענו זאת בעצמם".

יאירה פרנקל: "צריך לזכור שאנחנו מדינה קטנה וגם ככה יש הרבה לחצים פוליטיים. הכל קטן ואין לנו את הנימוס האירופאי. לכן, חשוב ליצור את ההפרדות האלה".

יעל קריב טייטלבאום: "אני רק רוצה לחדד. הממשלה מבקרת את עצמה, את הגופים שלה. יש מנגנון של מבקר פנימי, למשל. זה לא שיש כאן גוף חוץ-ממשלתי שמבקר את הממשלה; זה עדיין גוף של הממשלה שמבקר את הפעילות של הממשלה. הייתי רוצה גם להתייחס למשפט ההשוואתי. באותם מקומות שיש גוף אחד שמבקר גם תאגידים ציבוריים, ואני בכוונה לא מתייחסת ספציפית רק לגופים הפיננסיים, אז הגוף הוא חיצוני, הוא א-פוליטי. הוא לא בתוך הממשלה. לכן, אי אפשר להשוות, זה אפילו לא Tailor-made. ככל שהמבנה הוא המבנה שנקבע בחוק, זה לא יעלה על הדעת, כי זה פוגע בעקרונות שבגינם הופרדו התאגידים הסטטוטוריים מהממשלה.

יעל קריב טייטלבאום: אם רוצים גוף חיצוני שיעשה בקרה על הרגולטורים, על כלל הרגולטורים במשק, אז בלי זהות פוליטית. כמו באותן מדינות שראינו. על זה אפשר להגן". 

נדרש שינוי תרבותי

עו"ד יורם בונן: "השאלה מתחלקת לשניים. הליכי חקיקה עתידיים והטיפול באסדרה קיימת. אני מזכיר שחלק מסעיפי התחילה דוחים את כל האירוע הזה קדימה ל-2023-2024. במילים אחרות, חלק מהדברים שאנחנו מדברים עליהם כאן לא קורים מחר בבוקר. גם כיום, לפני החוק, קיימת ה- RIA שהיא מנגנון שנועד להבנות את התהליך ולהתוות את שיקול הדעת. הבעיה היא לא נהלים, אלא שהיום חלק מהרגולטורים ממלאים את ה-RIA כמו שאלון של ביטוח בריאות - אותה תשובה לכל השאלות. לכן, אם לא נראה נכונות ורצון של הרגולטורים לשינוי עומק, אני לא באמת חושב שתהיה לחוק השפעה מהותית. בעיניי נדרש בעיקר שינוי תרבותי. 

"אני רוצה לשתף אתכם בחוויה שלי, כמי שהרגולטורים מכתיבים במידה רבה את סדר יומו. זה קורה לרוב ביום חמישי בערב. נוחת על שולחנך מסמך עב-כרס, שמחולל איזושהי רפורמה מאוד משמעותית מבחינת הלקוחות בתחום מסוים. ואז, למרות שברור שעבדו על המסמך חודשים ארוכים, בסעיף האחרון כתוב, 'נא להגיב תוך שבעה ימים', ולפעמים גם פחות. הדבר הראשון שאתה עושה, הוא לבקש ארכה. התשובה: 'אין ארכה, זה דחוף'. מבקש נתונים, מסמכים - אין. מבקש הסבר לשינויים המוצעים – 'זה מה שיש, תגיבו'. ואז הלקוח כבר יושב על ספסל הנאשמים כמי שרוצה לסרבל את התהליך, לדחות אותו ולהערים קשיים. לכן נדרש שינוי תרבותי. לא יעזור כמה נהלים יהיו כתובים ואיך החוק הזה כתוב. ברור שהחוק כללי ומשאיר מרחב לשיקול דעת. לא נכון לכתוב חוק בדרך אחרת. אבל אם לא יהיה שינוי תרבותי, שזה עיקר תפקידה של הרשות החדשה, שום דבר לא באמת ישתנה. 

"לגבי האסדרה הקיימת, אני חושב ששתי הבעיות המרכזיות בנושא הן: אחת, שהחוק הוא אוורירי ; ושתיים, שהוא בלתי אכיף. החוק קובע שצריך לטייב את האסדרה הקיימת. כולנו יכולים לדמיין את הדיאלוג בין הרשות שתרצה לדלל רגולציה לבין רגולטור שרוצה להגן על מבצרו. מה זה 'טיוב'? לא ברור. אולי עוד רגולציה, אולי לבטל את הקיימת, אולי שילוב בין השניים. עובדה זו לבדה יכולה להוציא את העוקץ מכל הרעיון של טיוב רגולציה. אין אפשרות אמיתית לכפות על רגולטור לשנות את האסדרה הקיימת אם הוא לא רוצה. אני מתקשה לראות תהליך יזום של הפיכה מאסיבית של הרגולציה הקיימת על פניה".

עו"ד ענת פילצר-סומך: "בשביל זה קיים איגוד החברות הציבוריות".

 עו"ד אמיר ונג: "לממשלת ישראל אין רקורד משכנע, בלשון המעטה, בציות לחוק. במיוחד לא בהוראות מנהליות וביורוקרטיות. תקנות לא מותקנות בזמן, חוק שדורש דו"חות לכנסת במועד מסוים - לא מוגשים דו"חות. צריך שינוי תרבותי, שהממשלה תתחיל לציית לחוק".

יעל קריב טייטלבאום: "נאמר פה שהרשות תהיה פוליטית; הרשות ממש לא תהיה גוף פוליטי, היא תהיה רשות מקצועית ועצמאית. היו"ר שלה ימונה בוועדת איתור עצמאית ומקצועית. היא כן תהיה גוף ממשלתי. הדילמה הייתה בין הקמתה כאגף במשרד ממשלתי, יחידת סמך ממשלתית, או תאגיד נפרד. הסיבה שנבחר המודל הזה של יחידת סמך הוא שהוא מאפשר עצמאות שאין לאגף במשרד ממשלתי מצד אחד, ולא מנתק אותה לגמרי מליבת העשייה של הממשלה, מה שמאוד חשוב בתהליכי טיוב, מצד שני. ברגע שהיא הוקמה כגוף ממשלתי, נראה לנו לא ראוי להכפיף לה את התאגידים הסטטוטוריים. בחלק מהמקרים, כמו בגרמניה, הגוף היה תאגיד נפרד, ולכן זה לא מעורר את אותו קושי".

שינוי משמעותי במערכת התמריצים

עמיחי פישר: "לגבי השאלה עד כמה החוק ישנה את מה שהוא אמור לשנות ובהמשך לדברים של יורם על שינוי תרבותי. כבר אמרתי מקודם  שהחוק לא היה יכול בכלל לעלות על השולחן אלמלא היינו בעיצומו של תהליך שינוי תרבותי, וזו מילה גדולה. אצמצמם את זה לשינוי במערכת תמריצים. זה אולי מה שהחוק אמור לעשות מעבר למה שיש היום. הוא לא מוסיף חובות חדשות. חובת RIA קיימת. לכן, החוק משנה את מערכת התמריצים. אחד התמריצים  הכי בסיסיים שהחוק אמור לייצר זו עבודת מטה. דוגמת המסמכים שחסרים, נתונים, מידע. במובן זה, היוועצות, בלי קשר לשאלת סמכויות הקצה, היא עוצמתית, כי ברגע שאתה צריך להיוועץ עם מישהו ולשמוע את דעתו, זה אומר שלמרות שאתה מקבל את ההחלטה, תצטרך לתת דין וחשבון למה שישאלו אותך. לא מגורמים אינטרסנטיים, שהם אוטומטית על "ספסל הנאשמים", אלא מגורם סטטוטורי. מה שקורה פה בחוק, זו לא רק חובה תהליכית לייצר RIA, אלא גם היכולת שלך לנמק את עצמך מול גורם חיצוני, ואנחנו מקווים שיהיה בזה שינוי משמעותי במערכת התמריצים. תוסיפו על זה את השכבה שפחות נידונה בשולחן והיא פחות במסגרת משחקי הכוח - חובת השקיפות. כל גוף צריך להציג את האג'נדה הרגולטורית ולהודיע עליה. לא רק כלפי חוץ, במה הולכים להתעסק השנה".

יעל קריב טייטלבאום: "אני חייבת להגיד שזה אחד הדברים החשובים".

עמיחי פישר: "גם אני חושב שזה אחד הדברים החשובים. כך גם המרשם הרגולטורי, המאגר, אלה דברים מאוד חשובים באקו-סיסטם. הצד השני של הבאמפר, אני חוזר למשל, ואני יודע שזה מאוד מטריד רגולטורים היא שאלת הלו"ז. זה לא אומר שייסעו יותר לאט, אבל כשנוסעים מהר,  כשעושים רגולציה מהר, יש הרבה תאונות. כמו שאמר לי אודי פרוור בזמנו, 'מי שלא שיתפת במערכה הראשונה יורה בך במערכה האחרונה'... זה אמור לייצר עבודת מטה מסודרת שתתעדף ותמקד, מה שיאפשר בסוף להעביר דברים גם בצורה לא פחות מהירה מאיך שהם היום, ואני מקווה שיותר איכותית, כי מערכת התמריצים והאקו-סיסטם משתנים".

ח"כ גבי לסקי: "בעקבות מה שנאמר פה על שינוי תרבותי ועל הצורך לחייב גם את הממשלה ליישם את החוק. צריך לזכור שיש כבר שתי החלטות ממשלה בנושא הרגולציה, 2118 ו-4398, וכבר בשנת 2014 הקימה הממשלה את צוות טיוב הרגולציה ואת האגף במשרד ראש הממשלה כך שהנושא הזה כבר קיים. אנחנו לא יודעים איך החוק הזה ישפיע ואחד הדברים החשובים כדי שהדברים כן ישפיעו זה להעביר אמצעים למאסדרים בתוך המשרדים, גם את הכספיים, כדי שיוכלו להשוות לרגולציה בחו"ל ולהעביר הדרכות. עד עכשיו לא היו למאסדרים את האמצעים לטפל בכך. אז אני מקווה שהדברים האלה יקרו. דבר נוסף וחשוב הוא שהצלחנו להכניס נציגים לא רק של משרדי המטה - ראש הממשלה, אוצר ומשפטים - אלא גם של המשרדים המאסדרים, כדי שהשיקולים הנוספים יבואו על השולחן. 

עו"ד ענת פילצר סומך: "בסוף, עקב לחצים פוליטיים, סמכויות הקצה של רשות האסדרה נמוגו כלא היו. סעיפים שלמים בחוק נמחקו, והרשות נותרה במעמד של רשות מייעצת, שאני לא חלילה כופרת בעוצמתה, אבל את שיניה לקחו. לכן, אני  שואלת : האם יש כוונה להחזיר את סמכויות הקצה האלה, כדי שהחוק הזה יהיה מעט יותר אפקטיבי ומאיים - כי כמו שכולנו יודעים, מאסדר, כמו כל אחד שחלה עליו רגולציה, צריך לראות סנקציה בסוף הדרך כדי להתיישר. בהקשר הזה צריך לזכור את האכיפה הפרטית ואת כוחם של בתי המשפט. מי ישפוט מהצד את טיבה ואת אופן טיובה של הרגולציה? מי יהיה שומר הסף עד שיוחזרו סמכויות הקצה לחוק הזה?".

טיוב אסדרה קיימת

הראל שליסל: "אני חושב שהרפורמה הזאת פותחת את הפתח לטפל בנושאים האלה. ולא ביום אחד. בשונה, למשל, מרפורמה בסלולר שעשית משהו קטן ואתה רואה תוצאות מחר, זו רפורמה שלא מיועדת למחר בבוקר. ייקח זמן. אבל אני חושב ששתלנו פה שתיל משמעותי. אתן כמה דוגמאות. קודם כל, מאוד משמעותי הנושא של אמות המידה, שקבענו לצד הרגולציה הקיימת. אזכיר שרגולטורים יצטרכו לשקול עוד מארג של שיקולים, לקדם תחרות ולראות את הסטנדרט הבינ"ל. זה שינוי מאוד משמעותי. הדבר השני, שלא לגמרי עלה פה, זה שאנחנו משנים את כל ההתייחסות לנהלים ולחוזרים. החקיקה בעיניי היא פחות הבעיה בעולם הרגולציה. הנהלים והחוזרים באים בלילה. לחקיקה יש לך זמן להגיב ויש לך כל מיני דרכים להשפיע. בנהלים, פקיד שולח מייל, לא כל אחד יודע מזה - לא משרד האוצר, לפעמים לא המנכ"ל של המשרד. אחד השינויים הכי משמעותיים זה שיצטרכו להתנהל בכל נושא האסדרה, כולל כל הנושא של נהלים, בצורה שונה. זו אחת הדרמות הכי גדולות. כל אסדרה שהיא רוחבית בעצם, למשל אישור תקנות או נהלים, תאלץ לעבור תהליך היוועצות עם הרשות ויהיה זמן להגיב.

"בנושא של מלאי הרגולציה אנחנו לא שקטים. גם בוועדות הרפורמה כשהתחלנו 'לבשל' אותה, ניסינו לראות מה קורה בעולם. לא מצאנו מנגנונים שהם gamechanger. טיוב מלאי הוא הדבר הכי מורכב, אך גם הכי חשוב. אז אני מסכים שהמקום של סמכויות קצה במלאי הוא חשוב. יש כל מיני מנגנונים, אגב, לא יותר מידי יעילים. לרגע לא חשבנו שסמכויות הקצה יופעלו כל שני וחמישי. סמכויות הקצה יופעלו במצב חריג, כשמי שישתמש בהן זו הממשלה ולא הרשות. עם זאת, סמכויות הקצה, ככל שהן יהיו על השולחן, אני חושב שהן יוכלו לייצר שיח יותר טוב. ההסכמה הייתה שנושא סמכויות הקצה יידון בנפרד במושב החורף של הוועדה. זו ההסכמה". 

יעל קריב טייטלבאום: "לגבי הממשלה, יש שני מנגנונים עיקריים. יש סעיף שהממשלה תקבע יעדים לגבי אסדרה קיימת. זה כמובן רק לגבי הממשלה ולא לגבי התאגידים. יש סעיף נוסף שנותן סמכויות לרשות להפעיל מנגנון של 'אמץ או הסבר'. כלומר, הרשות יכולה לפנות לרגולטור ממשלתי ולהמליץ לו לטייב אסדרה קיימת בתחום מסוים, והרגולטור צריך להשיב אם הוא מאמץ, ואם לא - הוא צריך להסביר בפומבי מדוע".

עו"ד ענת פילצר-סומך: "אבל התאגידים הציבוריים הם לא מאסדרים לפי ההגדרה בחוק".

יעל קריב טייטלבאום: "התאגידים הציבוריים הם לא חלק מזה כי הם מדווחים לרשות. הם חלק מהרשות. המנגנון שהם כן כפופים לו, זו חובת הבחינה בדיעבד. לגבי רגולציה עתידית,  מעתה ואילך כשהם יקבעו רגולציה, או רגולטור ממשלתי יקבע רגולציה, הוא יהיה חייב לקבוע מטרות ויעדים, ובתום 5-10 שנים לבחון האם הרגולציה השיגה את המטרות האלה".
עו"ד יעל פילצר-סומך: "אבל זה לא מלאי הרגולציה הקיים היום, זה מתייחס רק לרגולציה עתידית".

אייל שפירא: "אני רוצה להגיד משהו לגבי מלאי הרגולציה הקיימת. אני חבר ועדת הרגולציה של ה-OECD. הם עשו סקירה של מנגנונים בעולם של מלאי, וגם הם, בסוף, לא מרוצים מאוד מהמנגנונים, כי באמת קשה לגעת במלאי. המנגנונים בעולם הם טכניים - הפחתה של 25%, שקיעה. בסוף, כדי לגעת במלאי צריך להכניס את הידיים ולעבוד וזה הכי קשה. לכן, לא הלכנו על אותם מנגנונים טכניים, אבל, יש שני דברים חזקים פה בהתייחס למלאי. האחד, קביעה חוקית שזה אחד מתפקידי הממשלה והרגולטורים לבחון את המלאי. זה ברמה הכללית. השני, היום, אם רוצים לקדם רפורמה באחד ממשרדי הממשלה צריך ללכת לממשלה, לקבל מנדט, להקים צוות. החוק הזה קיצר את התהליך. לרשות יש סמכות לפעול, לפי תהליך מוסדר בחוק, והיא לא מותנית באישור של מישהו. היא צריכה להיות שקופה במה שהיא בוחרת, אבל היא מוסמכת להיכנס גם לטריטוריה של משרד ממשלתי ספיצפי ולדרוש דין וחשבון. עצם המנדט המוקדם של הרשות לבצע בחינה של רגולציה אצל רגולטורים, היא משהו עם עוצמה רבה, שלא קיים היום. פה יש יתרון מובהק לזה שזה גוף ממשלתי". 

ביקורת שיפוטית על הרגולציה

עו"ד יורם בונן: "אכיפה פרטית היא מרכיב חיוני בפאזל הרגולטורי. ראשית, חשוב להדגיש שהליכים משפטיים נגד רגולטורים הם מוצא אחרון, מהלך של אין ברירה מבחינת מי שמתעסק ברגולציה, אבל עצם קיומה של האפשרות הזו חשוב ביותר. אחת מבעיות היסוד של הרגולציה בישראל היא היעדר ביקורת שיפוטית אפקטיבית. דיברו קודם עמיחי והראל על נושא התמריצים והמוטיבציות, ואכן, כשבאים לטפל בבעיה, אחרי שאמרנו כבר שלא כל הרגולטורים עשויים מקשה אחת, צריך לזהות את המוטיבציות שבבסיס יצירתה. מה שאנחנו פוגשים הרבה פעמים זה שר שנכנס למשרד כשהוא על זמן פוליטי שאול; הוא חייב לייצר מספר גדול ככל הניתן של רפורמות בזמן שהוא לא יודע להעריך מה הוא. הוא צריך להטביע חותם. זה לגיטימי, ואני מציין זאת כעובדה, אבל זה מוביל לפעמים לשינוי רק לשם השינוי. זה גורם להליך חפוז, מביא לכך שהדיון המקצועי לא באמת ענייני, אלא מוכוון למטרה שסומנה מראש. זו בעיה אחת. בעיה שנייה, היא רגולטורים שמעמיסים שכבות על שכבות של רגולציה. בעיקר, עקב היעדר אומץ, בעיניי, להחליט מה מיותר, מה טפל ומה עיקר. אם רוצים לייצר פתרון, חייבים להתמודד עם המוטיבציות האלו. מבחינה פורמלית, ההליכים שאנחנו מדברים עליהם כאן אמורים להיות כפופים לביקורת שיפוטית של בג"צ. אבל לבג"צ אין את הכלים להתערב ברגולציה כלכלית, וגם, כעניין שבמדיניות, הוא לא מעוניין לפרוץ את הסכר. ולכן, התוצאה היא שכשהגופים שמושפעים מהרגולציה מתנהלים מול הרגולטורים, מעל הדיון מרחף הכלל - שבאופן אמיתי, לא פורמלי - אין אחרי הרגולטור ולא כלום. בעיניי, זו בעיה מאוד קשה, שמשפיעה ומקרינה על התהליך לאחור, כי אם רגולטור מנהל תהליך בידיעה שבקצהו הוא יפגוש ביקורת שיפוטית אפקטיבית, כל התהליך יתנהל אחרת. וזה תהליך שמזין את עצמו. ברגע שהמסר שמגיע מבית המשפט העליון הוא 'לא נתערב' בכל מקרה, הרגולטורים מרגישים שהם יכולים להתנהל כפי שהם רוצים, בתהליך ובתוצאה.

"בעיניי חיוני למסד מנגנון של ביקורת שיפוטית אפקטיבית גם על תוכן הרגולציה. המודל הוא בית הדין להגבלים עסקיים, שבו רשות מנהלית מתייצבת בבית הדין עם המסמכים שהיו בפניה, בעלי תפקיד מטעמה עומדים לחקירה נגדית, וחוות הדעת הכלכליות שלה נתקפות ועומדת לבדיקה לגופן, גם של הצד השני וגם של בית הדין. כיום, בכל הרגולציה הכלכלית, שהיא חלק עצום מהרגולציה במדינת ישראל, התוצאה היא שאין באמת שוויון כוחות. כי המסמכים והנתונים שהיו בפני הרגולטור לא תמיד נמצאים בפני המפוקח, והמרחב הזה, של חוות דעת כלכליות, ניתוחים מקצועיים והסקת מסקנות מן העובדות, הוא מרחב מוגן שבית המשפט העליון אינו נכנס אליו. ולכן, חוץ מפגמים בתהליך השימוע ועוד דברים שכשהם באים בדיעבד הם כבר מים מתחת לגשר, אין באמת ביקורת שיפוטית.

"אני חושב שיצירת מנגנון כזה מצריכה חקיקה, אבל עצם קיומו ישפר את תהליכי האסדרה, ואז השימוש בו יהיה במקרים חריגים. הדבר האחרון, וזה משהו שאנחנו כבר עושים היום, אמנם עוד יותר במשורה, הוא להגיש תביעות כספיות נגד רשויות במקרים המתאימים - כשהנזק הוא נזק מובהק, והתנהלות הרשות מצדיקה זאת. יש דוגמאות לכך, לא אכנס אליהן, שרשות ממשלתית שילמה פיצויים, כי היא התנהלה שלא כדין וגרמה ישירות נזק כספי לגופים עסקיים. ביקורת שיפוטית אפקטיבית, לגופה של הרגולציה, היא מרכיב חיוני במערך התמריצים שרגולטור צריך לראות מולו".

עו"ד ענת פילצר-סומך: "אני מסכימה עם מה שאמר יורם לגבי הקושי של תאגיד מסחרי מפוקח לתקוף את הרגולטור, ואנחנו כאיגוד מוצאים את עצמנו כסוג של buffer. קשה לגופים לעמוד מול רגולטור שמפקח עליהם ביום יום בלי שיש להם חומת מגן של איגוד מקצועי או ארגון יציג כזה או אחר".

עו"ד אמיר ונג: "חוסר ההתערבות של בתי המשפט בהחלטות של רגולטורים על המגזר העסקי הגיע למצב הכי קיצוני שאני יכול להעלות על דעתי - אי התערבות מוחלטת. ברמת המגמות, אני מקבל את התחושה שמשרדי הממשלה והרגולטורים הפנימו שאין ביקורת. אני מרגיש שהם אפילו לא מתאמצים, כי הם יודעים שאין מי שמבקר אותם, בתי המשפט לא מבקרים אותם, הכנסת לא מבקרת אותם, פשוט אין ביקורת. אני מאוד מקווה שהחוק הזה יאפשר איזשהן נקודות אחיזה חדשות, סוג של שיח אחר. כמו שחוקי היסוד לא המציאו את שיח הזכויות, אבל הביאו לכך שמדברים על אירועים בבתי המשפט, אני מקווה שגם כאן תחזור הביקורת השיפוטית על הרגולציה על המגזר העסקי".

ח"כ גבי לסקי: "אני לא בהכרח חושבת שבית המשפט הוא המקום הנכון לדון ברגולציה ובטיוב רגולציה. בית המשפט כן אמור לבחון את העילות המנהליות - אם יש ניגוד עניינים, אם יש סבירות - אבל לא איזו אלטרנטיבה לבחור אם יש כמה אלטרנטיבות. התרענו בוועדה שהחוק הזה יאפשר עודף פניות לבית המשפט העליון ובעצם יעצור את התהליכים הרגולטוריים, מה שייתן משקל עודף לגופים החזקים במשק. הם אלה שיש להם את הזמן, הפנאי והאמצעים לפנות לערכאות על כל רגולציה שלא מיטיבה איתם. ומי ייצג את האינטרס של הציבור כאשר גופים חזקים ילכו לבית המשפט נגד הרגולציה שמיטיבה עם הציבור? לא בהכרח הרגולטור. לכן, אנחנו צריכים לבדוק איך הרגולטור יגן על האינטרס הציבורי ולכן דאגנו גם להכניס בתוך החקיקה נושאים של ניגוד עניינים ושל שקיפות. זה לא בהכרח מספיק, כי רצינו יותר, אבל כמשפטנית אני מבינה את הצורך בביקורת שיפוטית חזקה שאפשר לקחת אותה בחשבון בתחילת תהליך, אבל פה בעניין הרגולציה אנחנו צריכים לחשוב על מנגנון אמיתי שהביקורת השיפוטית תהיה אמיתית ורלוונטית. צריך להתעסק בעילות ההתערבות של המשפט המנהלי ולא בבחירת הרגולציה, מאחר ולבית המשפט אין הכלים לעשות את זה".

עו"ד יורם בונן: "מבחינת האיזון, המטוטלת נעה לכיוון השני, רק שאף אחד לא מדבר על זה. צריך להציג את  התמונה כפי שהיא - יש הרבה ארגונים שמשתתפים בכל התהליכים בממשלה ובכנסת, ולא רק שקולם נשמע, אלא שבמקרים רבים רק הוא נחשב לגיטימי. אז זה כבר לא המצב שאין מי שידבר בשם הציבור, לפחות לתפיסתו. עצם ההצגה שיש גורמי חברה אזרחית, אבל מצד שני, רחמנא ליצלן, לוביסטים שמייצגים גופים עסקיים, מטעה. שניהם מקדמים אינטרסים ושניהם לגיטימיים. הרבה פעמים גם הגופים העסקיים מייצגים היבטים מסוימים של אינטרסים ציבוריים. נכון, הם מתלכדים עם האינטרסים העסקיים שלהם, אבל אין בכך פסול. הניסיון לעשות דיכוטומיה שאלה אויבי הציבור ואלו הציבור - משולל יסוד ומסוכן".

לרסן את פוטנציאל הסיכון 

עו"ד ענת פילצר-סומך: "נעבור לשאלה האחרונה. היא האם אתם לא חוששים, שיצירת רגולטור חדש תכביד על שיתוף הפעולה בין הרגולטורים ולא תשרת את המטרה שלמענה הרשות הוקמה?"

עמיחי פישר: "כן, אבל ההכבדה הפוטנציאלית של הרשות בעיני היא לא בשאלת התיאום, אלא הכבדה על תהליכים ממשלתיים שגם ככה הם מורכבים. זה החשש. החשש שגם עבודת הצוות תיפגע. שאלנו את עצמנו איך מבטיחים - בתמריצים ובמבנה של הרשות - שלא יהיה סרבול שהוא לא יהיה באמפר, אלא בור בכביש שנופלים לתוכו...  החוק עושה משהו חדש, לפחות בשיח הפנים-ממשלתי - הוא מסדיר באופן מאוד מפורט תהליכים פנים-ממשלתיים. החוק מייצר שורה של מגבלות לא מבוטלות על עבודת הרשות. מגבלות על לוחות הזמנים. מגבלות על תהליכי השיתוף. יש הרבה מגבלות שנועדו לרסן את פוטנציאל הסיכון שהרשות תיהפך להיות גורם מכביד שלא לצורך, בצורה שפוגעת באפקטיביות של עבודת הממשלה ולא מוסיפה לה".

עו"ד ענת פילצר-סומך: "נראה לי שבנימה אופטימית זו, של שיתוף וצעדה משותפת לקראת המטרה, אנחנו יכולים לסיים. אני חושבת שהשיח הזה היה שיח חשוב. הוא היה, לפחות מבחינתי, סוג של תחילת הטמעה של הדבר הגדול הזה שנקרא 'חוק האסדרה', שנעשה בצורה מהירה מאוד. אני חושבת שתהליך ההפנמה של השוק ושל הרגולטורים ייקח זמן וצריך יהיה כנראה להתאזר בסבלנות, וללכת עקב בצד אגודל, כדי לראות כיצד זה מתקדם - הן מבחינת הרגולטורים והן מבחינת השוק הפרטי. אני מאוד רוצה להודות לכם שהגעתם, חלקכם מרחוק, חלקכם מקרוב, ואני רוצה לקוות שזו תהיה אכן דרך חדשה שאנחנו יוצאים אליה".

רשימת המשתתפים (לפי סדר א"ב של שמות המשפחה):

עו"ד שירלי אבנר, המחלקה המשפטית, בנק ישראל - עו"ד יורם בונן, שותף, מנהל מחלקת רגולציה, משרד עוה"ד פישר (FBC & Co) - יוסף גדליהו, מחלקת ייעוץ וחקיקה במשפט כלכלי, משרד המשפטים - עו"ד אמיר ונג, שותף, ראש תחום תחרות ורגולציה במחלקת תעשייה ורגולציה, משרד עו"ד גולדפרב זליגמן - ח"כ גבי לסקי (מרצ), חברת ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת - עו"ד ענת פילצר-סומך, יועמ"שית וסמנכ"לית איגוד החברות הציבוריות, מייסדת משרד פילצר-סומך, עורכי דין, יו"רית ודירקטורית בחברות, יו"רית וועדת מינויים של איגוד הדירקטורים, מנהלת אקדמית ומרצה בקורסי דירקטורים, המי"ל (המרכז הישראלי לניהול) - עמיחי פישר, ראש אגף רגולציה, משרד ראש הממשלה - יאירה פרנקל, סגנית היועץ המשפטי ברשות שוק ההון - יעל קריב טייטלבאום, ייעוץ וחקיקה במשפט כלכלי, משרד המשפטים - הראל שליסל, רכז תעשייה ומסחר באגף התקציבים במשרד האוצר - אייל שפירא, ראש תחום בכיר בתחום המדיניות ברשות התחרות