דו"ח מבקר המדינה

הממשלה החליטה לבדוק אגרות גודש - לשר ישראל כ"ץ היו תוכניות אחרות

שר התחבורה סופג ביקורת ממוקדת על הכשלת התוכניות להפחתת השימוש במכוניות פרטיות ■ משרדי התחבורה האוצר לא קידמו את רוב התוכניות, והשר ישראל כ"ץ עצמו פעל בניגוד להחלטת הממשלה לבחון אגרות גודש ■ גם ניסוי נעים לירוק נתקל בהתנגדות

אבי וקסמן
אבי וקסמן
צילום: ששון תירם
אבי וקסמן
אבי וקסמן

הישראלים מקטרים על הגודש בכבישים, אבל האם הם מוכנים גם לתת משהו — ולא רק לקבל (עוד כבישים, קרונות רכבת ואוטובוסים) — כדי לתרום לפתרונו? השאלה הזאת מהדהדת בין השורות בפרק האחרון של דו"ח מבקר המדינה על "משבר התחבורה הציבורית", שפורסם היום (ד'). פרק זה מוקדש דווקא לכלי רכב פרטיים, ולכישלון המאמצים הממשלתיים להפחית את השימוש בהם.

מטעה מעט להשתמש במלה "מאמצים": אף שהממשלה הכירה בצורך להפחית את הביקוש לנסיעות במכוניות פרטיות, ולא רק להגדיל את ההיצע של אמצעי התחבורה ונתיבי התחבורה, בפועל מתגלה "תמונה עגומה של יישום כושל", כהגדרת דו"ח המבקר. במרבית התחומים שבהם החליטה הממשלה לפעול — עוד לפני עשור ויותר — לא הושגה התקדמות משמעותית. זו לא היתה רק תוצאה של התברברות ביורוקרטית: היו מי שדאגו ללחוץ על דוושת הבלם, על רקע חשש שיואשמו בפגיעה בבעלי המכוניות. בראשם עומד שר התחבורה הוותיק, ישראל כ"ץ, הסופג בדו"ח ביקורת מפורשת וממוקדת.

רק מעטים מהניסיונות של הממשלה להפחית את הביקוש לנסיעות במכוניות פרטיות נשאו פרי. דווקא מקרים אלה, היוצאים מן הכלל, מלמדים כי לתמריצים כספיים יש כוח לשנות את הביקוש לרכב פרטי, אפילו לפני שהתחבורה הציבורית בישראל תשודרג לסטנדרטים של המדינות המתקדמות. אבל כדי שזה יקרה, הממשלה צריכה להכין את התמריצים האלה להפעלה, ובכך היא נכשלה — כישלון שדו"ח מבקר המדינה תולה במשרדי האוצר והתחבורה.

הגזרים לא יספיקו: צריך גם מקלות נגד הנהגים

בז'רגון הכלכלי, הביקוש לנסיעות במכוניות פרטיות על גבי כבישים מכונה "ביקוש מושרה": הוא נוטה לגדול ככל שהיצע הכבישים גדל. סלילה של עוד כבישים ועוד נתיבים אינה תמיד אפשרית — בוודאי לא במדינה צפופה כמו ישראל, ובוודאי לא בתוך הערים; אבל היא גם אינה בהכרח יעילה — הכבישים החדשים עלולים פשוט להיסתם במהירות.

נוכח התובנות האלה, מתרכזת הממשלה — לפחות ברמה הרטורית — בהגדלת ההיצע של תחבורה ציבורית, המנצלת טוב יותר את שטח הכבישים. אבל הגדלת היצע התחבורה הציבורית דורשת זמן. רוב מי שעוסקים בבעיית התחבורה טוענים, בעקבות זאת, כי לפחות עד שהיצע התחבורה הציבורית יגדל, אין מנוס משינוי התמריצים העומדים בפני לקוחותיה הפוטנציאליים. כיום, הציבור אינו משוכנע שהתחבורה הציבורית יעילה, אמינה, מהירה ונוחה מספיק כדי להביא אותו למקום העבודה בכל בוקר, ובחזרה לפנות ערב. עד שזה יקרה, אפשר לשנות את נקודת שיווי המשקל שבה ייטו בעלי מכוניות לעבור לשימוש תחבורה ציבורית — באמצעות גביית מחיר ממי שמחליט לנסוע במכונית פרטית.

ישראל המדינה הכי פקוקה
ישראל המדינה הכי פקוקה

חייבים לשפר קודם את התחבורה הציבורית? המבקר לא משוכנע בכך

מול הטענה כי אין ברירה אלא להשתמש באמצעים כלכליים כדי להפוך את הנסיעה במכונית פרטית, לפחות באזורים פקוקים ובשעות העומס, למשתלמת פחות — עומדת טענה נגדית, שלפיה כל "תמריץ" להפחתת השימוש ברכב פרטי יהיה למעשה מס בתחפושת. לפי טענת הנגד, כל עוד אין ברחבי ישראל שירותי תחבורה ציבורית ברמה גבוהה של זמינות ואמינות, לא הוגן לדרוש תוספת תשלום ממי שנוסע במכונית פרטית — מפני שאולי הוא עושה זאת רק מפני שאין לו ברירה טובה מספיק. או במלים אחרות: קודם שהממשלה תדאג שתהיה פה תחבורה ציבורית נורמלית, ואז — אם היא תתעקש — נסכים לכך שתטיל אגרות גודש, מסים או קנסות על המפונקים שימשיכו לנסוע במכוניות פרטיות.

דו"ח מבקר המדינה מבקש לשקול גישה אחרת. לפי הדו"ח, יש לתכנן את אגרות הגודש ואת האמצעים האחרים לניהול הביקוש באופן שלא יגדיל את נטל המס על כלל המשתמשים בכבישים — אבל יחלק אותו בצורה הוגנת יותר. כיום, נטען בדו"ח, הנהגים שיוצרים את הגודש בכבישים — שאליו נלווים רעש ותאונות דרכים — משלמים על השימוש בכביש עלויות דומות, אם לא פחותות, לאלה שמשלמים נהגים בפריפריה, שאינם תורמים לגודש. כך מתקיים מצב לא שוויוני, שבו נהגים מהפריפריה מסבסדים את הנהגים במטרופולינים במרכז. תיאורטית, לכל הפחות, אפשר לאזן את הנטל ביניהם: מי שגורם לגודש ישלם יותר, ומי שלא — ישלם פחות.

כ"ץ חושש מאגרות שיהפכו למס נסועה

לפי הסקירה של משרד מבקר המדינה, בין 2007 ל–2010 התקבלו החלטות של הממשלה, או המלצות של צוותים מקצועיים, על תשעה כלים או תוכניות להפחתת השימוש בכלי רכב פרטיים בשעות השיא. מתוך התשעה, שישה אינם מוכנים עדיין ליישום, ומרביתם לא קודמו כלל, או שקידומם הופסק. בין שלושת הנותרים, אחד מקודם כיום — ורק ליד שניים מסמן דו"ח המבקר "וי". נוכח תמונה זו, פוסק הדו"ח, העשור שעבר מאז החלטות הממשלה בנושא "הפך עשור אבוד".

לאי־קידום התוכניות סיבות רבות. בחלק מהתוכניות התגלו בעיות מעשיות, תקציביות או משפטיות. אחרות התמסמסו לאחר שנידונו בוועדות שלא הגישו את המלצותיהן לממשלה, כנדרש. דו"ח המבקר מנתח בסבלנות את הבעיות השונות שהתגלו, אבל כלפי גורם מעכב אחד הוא אינו מגלה סלחנות: ההתנגדות של שר התחבורה כ"ץ לאגרות גודש, או לכל מה שעלול להריח כמו אגרות גודש.

צילום: מגד גוזני

שר התחבורה "מכהן בתפקיד ברצף ממארס 2009", דואג דו"ח המבקר להדגיש. לפי הדו"ח, כ"ץ לא קידם את החלטת הממשלה בעניין בחינת אגרות גודש, ו"בכך הפך שר התחבורה את החלטת הממשלה בעניין זה לאות מתה". במקרה אחר אך קשור — זה של תוכנית נעים ליָרוק, שנועדה לבחון תמרוץ כספי לנהגים על נסיעותיהם לפי תרומתן לגודש — קובע דו"ח המבקר כי קידומו של הניסוי בתוכנית "עוכב על ידי שר התחבורה בניגוד למדיניות הממשלה ולהחלטותיה".

בתגובה שהגיש משרד התחבורה למשרד המבקר נכתב כי כ"ץ קבע מדיניות שלפיה "לא נכון לקדם אגרות גודש כל עוד לא ישתפר מצב התחבורה הציבורית". לגישת השר, "החלת אגרות גודש במציאות התחבורתית כפי שהתקיימה ב–2009, פירושה היה הטלת מס נוסף על אזרחי המדינה כאשר אין אף תחליף ראוי לשימוש ברכב פרטי", מצטטים במשרד המבקר את תגובת משרד התחבורה.

מבקר המדינה אינו מקבל את התשובה הזאת. כ"ץ, קובע דו"ח המבקר, עשה דין לעצמו. שר התחבורה "מחויב לקיים את החלטות הממשלה הנוגעות לתפקידו", נכתב בדו"ח, המזכיר כי הממשלה לא התנתה את בחינת אגרת הגודש בשדרוג שירותי התחבורה הציבורית, וגם לא ביקשה להטיל אגרות גודש באופן מיידי. "שדרוג התחבורה הציבורית ובחינת הטלת אגרת גודש הם תהליכים הנמשכים שנים בטרם הגעה לבשלות וליישום. אם הסתייג שר התחבורה מהחלטה זו, היה עליו לפנות לממשלה ולהציג בפניה את עמדתו בצירוף נימוקים". דו"ח המבקר אף מזכיר לכ"ץ כי דווקא באזורים שבהם צפויה הטלת אגרות גודש — מרכזי הערים — שירותי התחבורה הציבורית נחשבים יעילים.

על כל פנים, נראה שגם אם כ"ץ היה משנה את גישתו בינתיים, ונהפך לתומך נלהב באגרות גודש — לא היה נמצא שותף במשרד האוצר שיקדם אותן יחד עמו. משה כחלון, המכהן כשר האוצר מאז 2015, הפך את ההתנגדות להעלאות מסים לאבן פינה במדיניותו, וסירב אפילו להשוות את המס על טבק לעישון לזה החל על סיגריות, עד שבג"ץ כפה עליו הר כגיגית.

הדרג המקצועי במשרד האוצר דווקא בוחן הצעות שונות להטלת עלויות על הנהגים התורמים לגודש בכבישים — לאו דווקא בצורה של אגרות גודש באזור גיאוגרפי תחום, כפי שנעשה למשל בלונדון, אלא גם באמצעים אחרים ומתוחכמים יותר, כגון "המודל ההולנדי", שבו כל נסיעה מתומחרת לפי תרומתה לגודש. אם במשרד האוצר יזדרזו, ואם בלשכת שר האוצר יישב פוליטיקאי שיהיה מוכן לשמוע על כך — יוכלו להכניס תוכנית בנושא לטיוטת חוק ההסדרים שתוגש בקיץ לממשלה החדשה.

במשרד התחבורה חוששים מאגרות גודש

בחינה ראשונית של הטלת גודש יצאה לדרך לפני כעשור, לאחר הממשלה החליטה ב–2008 להטיל על שר התחבורה להקים צוות בנושא. צוות כזה אכן הוקם, אבל פעילותו הופסקה אחרי זמן קצר — "מבלי שהוצגו נימוקים או הודעה רשמית כלשהי לממשלה", לפי דו"ח המבקר.

ב–2012 התריע משרד התחבורה עצמו, בתוכנית האסטרטגית שלו, על חסרונה של "מדיניות כוללת לריסון השימוש ברכב פרטי, המתווה צעדים כוללניים בתחום המסים — כדוגמת אגרות גודש, מיסוי הטבת חניה מהמעביד והחזרי הוצאות". גם אז לא קודמו ברצינות אגרות גודש, נוכח התנגדותו של השר כ"ץ.

בתגובה על דו"ח המבקר הסבירו במשרד כי נוכח תפישת השר, התמקד המשרד עד כה רק בפיתוח התחבורה הציבורית. "תנופת הפיתוח" בנושא, לפי משרד התחבורה, "מביאה ותביא את מצב התשתיות הלאומיות בתחום התחבורה בכלל, ואת תשתיות התחבורה הציבורית בפרט, לרמת שירות אשר במקביל לה, ניתן יהיה לבחון יישום אגרות גודש". דו"ח המבקר אינו דן במחלוקת על יעילותן של אגרות גודש, או בסוגים השונים של אגרות גודש או של תמחור מסוגים אחרים של נסיעות ברכב פרטי.

ניסוי נעים ליָרוק עוכב בשלוש שנים

גם בנושא הניסוי בתוכנית נעים ליָרוק, לתמרוץ נהגים לפי תרומתם לגודש בכבישים, מפנה מבקר המדינה אצבע מאשימה לעבר שר התחבורה. לפי דו"ח המבקר, "כ"ץ עיכב בשני מועדים שונים ולתקופה מצטברת של כשלוש שנים את קידום ניסוי נעים ליָרוק", בניגוד להחלטה של הממשלה מיולי 2010. "משרד התחבורה לא המציא לצוות הביקורת מסמכים מקצועיים התומכים בהתנגדות השר למדיניות הממשלה בנושא זה", אומרים במשרד המבקר.

בסביבתו של כ"ץ חששו כי פרויקט נעים ליָרוק ייתפש כניסוי באגרת גודש. אף שהיו מי שניסו להדגיש כי הכוונה בניסוי היא להתמקד בתמריץ חיובי, ולא ב"קנסות" לנהגים שגורמים לפקקים — משרד האוצר הודה, בתשובה שהגיש בקיץ האחרון למשרד המבקר, כי לתפישתו, הניסוי "ביקש לבדוק את היתכנותה של אגרת גודש בישראל".

השלב הראשון של הניסוי נועד להתחיל ב–2013. באוגוסט באותה שנה נחשף בתקשורת המכרז לפיתוח המערכת שתנטר את הנסיעות של המשתתפים בניסוי. כבר באותו יום הורה כ"ץ על הקפאת המכרז. לפי הודעה שפירסם משרד התחבורה, "בנוסח המכרז כפי שפורסם, נוצר פתח לשימוש באגרות גודש וגביית מס, שאינם עולים בקנה אחד עם מדיניותו של השר, השוללת הטלת מסים נוספים על הנהגים".

המכרז חודש בסופו של דבר, ותוצאות השלב הראשון של הניסוי הראו כי כ–43% מהמשתתפים בניסוי שינו את הרגלי הנסיעה שלהם לטובה לאחר שהובטח להם על כך תמריץ כספי. דו"ח המבקר מציין כי אף שתוצאות ביניים של הניסוי פורסמו בדצמבר 2016, הדו"ח המסכם את תוצאותיו הושלם רק ביוני 2018, לאחר בירור שערך משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת שלו.

ב–2014 נפתח השלב השלישי של ניסוי נעים ליָרוק — אבל גם אז התערב כ"ץ והביא להקפאת הניסוי, הפעם מ–2015 ל–2018. גם במקרה זה, התעורר שר התחבורה בעקבות פרסומים בתקשורת, שבעקבותיהם הכריז שוב: "אני מודיע באופן נחרץ וחד־משמעי כי לא ייגבה שום 'מס נסועה' על כלי רכב, בהווה או בעתיד, ואין שום כוונה לגבות או לאשר תשלום אגרות כלשהן מנהגים עבור השימוש בכביש".

משרד התחבורה הגיב על הדו"ח בציון רשימה של דרכים אחרות שבהן פעל "במישור הביקוש (או ריסונו)", ובהן הסעות לאזורי תעסוקה, חניוני חנה וסע, מתן אפשרות לנסיעות שיתופיות ברכב ובמוניות, ופתיחת הנתיב המהיר בכניסה לתל אביב. דו"ח המבקר אינו בוחן את האפקטיביות של צעדים כאלה או של צעדים אפשריים נוספים — כמו מתן גמישות לעובדים בשעות העבודה ובמיקום העבודה, "שידוך" עובדים לנסיעות משותפות, ומתן העדפה בנתיבי תחבורה ובמקומות חניה לכלי רכב המשמשים לנסיעה משותפת. בכל מקרה, במשרד המבקר מזכירים לשר כ"ץ כי "חובה עליו לקיים את החלטות הממשלה גם אם עמדתו שונה מההחלטות שהתקבלו".

דו"ח המבקר מציין ליקוי גם בהעברת הידע מחברת כביש חוצה ישראל, שהופקדה על שני השלבים הראשונים של הניסוי, לחברת נתיבי איילון, האחראית על השלב הנוכחי שלו. בדיקתו של משרד המבקר העלתה כי מנהל הפרויקט בנתיבי איילון אינו מחזיק בכל המסמכים והתוצרים מהשלבים הראשונים. רק במשך הביקורת, כארבע שנים לאחר שהפרויקט הועבר בין החברות, פנתה נתיבי איילון לכביש חוצה ישראל לקבל הנתונים.

במשרד התחבורה אומרים כי המשרד מקדם בימים אלה את השלב השלישי בניסוי, וכי המסקנות שיופקו ישמשו לבניית תוכנית כוללת שתעודד נהגים להפחית את השימוש ברכב פרטי למטרות יוממות, וכן "לעידוד השימוש ברכב לצורך נסיעות בשעות השפל בלבד".

החניה במקום העבודה זולה מדי — ומשרד התחבורה יבחן את הנושא מחדש

לא רק הנסיעה בכבישים הפקוקים במטרופולינים היא מוצר שעלותו לנהגים אינה משקפת את עלותו המלאה — אלא גם רבות מאפשרויות החניה העומדות לרשות הנהגים, ובייחוד חניה חינם במקום העבודה, שמעסיקים רבים מציעים לעובדיהם — ומשמשת תמריץ משמעותי לשימוש ברכב פרטי. לפי דו"ח המבקר, משרדי התחבורה והאוצר לא פעלו לשיקוף המחיר האמיתי של תמריץ כזה, באמצעות מיסוי הטבת החניה, או באמצעות קידום של "פדיון חניה" — כלומר מתן האפשרות לעובדים לקבל תוספת למשכורתם כתחליף למקום החניה שהם אמורים לקבל מהמעסיק.

בתשובה שהגיש משרד התחבורה למשרד מבקר, אפשר למצוא רמז לכוונה לטפל בסוגיית החניה: משרד התחבורה ציין כי "מדיניות חניה היא אכן אחד האמצעים החזקים לריסון השימוש ברכב פרטי" וכי המשרד צפוי לבחון אמצעים בתחום זה "במסגרת תוכנית אסטרטגית לאמצעים משלימים (ניהול הביקוש) המותנעת בימים אלה". במשרד האוצר אמרו כי נושא המס על חניה ייבחן שוב.

עוד בנושא החניה, דו"ח המבקר מותח ביקורת על הזמן הארוך — כשלוש שנים וחצי, עד 2016 — שנדרש לתיקון תקנות התכנון והבנייה, באופן שמאפשר לשנות את תקן החניה בישראל. שינוי התקן מאפשר לתכנן מבנים חדשים הסמוכים למערכות הסעת המונים עם מספר קטן מבעבר של מקומות חניה. כל עוד התקן לא שונה, המשיכו המתכננים לתכן במרכזי הערים מבנים עם חניונים גדולים — המעודדים נסיעה ברכב פרטי. למרות העיכוב, שינוי תקן החניה אכן בוצע בסופו של דבר — וזוהי אחת הפעולות היחידות להקטנת הביקוש לנסיעות ברכב פרטי, שהממשלה השלימה בהצלחה.

פרמיית ביטוח ואגרת רישוי לפי מרחק הנסיעה? רעיון פשוט שלא קודם

הוועדה למיסוי ירוק שפעלה ב–2008 המליצה כי אם הטלה של אגרות גודש תיתקל בקשיים, יש לקבוע כי פרמיית הביטוח או אגרת רישוי הרכב שמשלים בעלי מכוניות, תותנה במרחק הנסיעה שעובר הפועל ברכב.

זהו פתרון פשוט יחסית, לכאורה: בכל שנה, עם עריכת מבחן הרישוי (טסט) וחידוש הרישיון, אפשר לקבוע את אגרת הרישוי לפי השינוי בקריאת במד המרחק שבמכונית לעומת מבחן הרישוי הקודם. לפי דו"ח המבקר, אף שמשרדי האוצר והתחבורה נדרשו לבחון את הנושא כבר לפני שנים רבות, הם לא עשו זאת.

החזר ההוצאות לבעלי רכב פרטי: במשרד האוצר הרימו ידיים

עובדים במשרדי הממשלה זכאים, בתנאים מסוימים, להחזר הוצאות רכב — וזכאות זו מעודדת בעלות על רכב פרטי, מפני שהתשלומים ניתנים רק לעובדים שיש בבעלותם (או בבעלות בן זוגם) מכונית. בניתוח כלכלי שפירסם בנק ישראל ב–2008 נטען כי מנגנון החזר ההוצאות מעודד רכישה של כלי רכב בלא קשר לתועלת שתופק מהם, ו"כך המדינה למעשה מחבלת בניסיונותיה שלה להפחית את השימוש ברכב פרטי".

משרד האוצר דן בעשור האחרון בסוגיה זו, אבל לא מצא לה פתרון — בין השאר בגלל המורכבויות התקציביות שבהמרת החזר ההוצאות בתוספת קבועה לשכר. במשרד האוצר העריכו כי המרה כזאת תהיה כרוכה בהגדלת המחויבות האקטוארית בגין הפנסיה התקציבית של העובדים ב–160–220 מיליארד שקל.

מהתשובות שקיבל ממשרד האוצר, הסיק משרד מבקר המדינה כי משרד האוצר "החליט בפועל לוותר על שינוי שיטת השכר ורכיב החזקת הרכב" כאמצעי להקטנת הגודש בכבישים, ופנה לכאורה לקדם פתרונות חלופיים. עם זאת, הפתרונות החלופיים "לא קודמו, או שקידומם ויישומם התעכבו במשך שנים רבות". במשרד האוצר אומרים כי המשרד מתכוון לדווח לממשלה על מסקנות הבדיקות שנערכו בנושא.

היוצא מן הכלל: הטיפול במכוניות הצמודות הניב פירות

מבין כל הכלים שעליהם הוחלט להפחתת השימוש ברכב פרטי, הטיפול במס על בעלי מכוניות צמודות (במודל ליסינג או אחר) הוא אחד היחידים שהוכתרו בהצלחה, לפי דו"ח המבקר.

לפי נתוני משרד האוצר, כ–350 אלף עובדים נהנו מרכב צמוד ב–2017. שיעור השכירים בעלי מכונית צמודה עולה עם רמת ההכנסה: עד העשירון השביעי, פחות מ–5% מהעובדים הם בעלי רכב צמוד, לעומת 11% בעשירון השמיני, 26% בתשיעי ו–50% בעשירי (העליון).

עובדים המקבלים ממעסיקם מכונית צמודה, מחויבים לשלם מס על ההטבה (על "שווי השימוש"). עד 2007 שולם המס לפי שווי הנחשב נמוך מהשווי האמיתי של ההטבה. לפי דו"ח המבקר, הדבר "גרם לביקוש יתר לרכב צמוד", וכדי לצמצם אותם, הוכפל שווי השימוש בהדרגה ב–2008–2011.

מאז הגדלת שווי השימוש ירדה הפופולריות של מכוניות צמודות. ב–2010 היו בישראל 17.2 מכוניות צמודות על כל ק"מ של דרך סלולה, ואילו ב–2017 היו בה 15.7 בלבד מכוניות צמודות בלבד לק"מ כביש. באותה תקופה, היחס בין מספר כלי הרכב בבעלות פרטית לאורך הכבישים (בק"מ) זינק מכ–112 לכ–144.

הירידה בפופולריות של המכוניות הצמודות מלמדת, לפי הדו"ח, "ששימוש מושכל במסים בענף הרכב יכול להביא להקטנת הגודש בכבישים". משרד המבקר קורא למשרד האוצר לבחון צעדים נוספים לצמצום הנסועה של מכוניות צמודות, שהיא עדיין גבוהה: כ–24.2 אלף ק"מ בממוצע למכונית צמודה ב–2017, לעומת כ–14.4 אלף ק"מ בלבד למכונית בבעלות פרטית — פי כ-1.7, לעומת פער גדול יותר ב–2011, פי כ–1.8.

צילום: מגד גוזני

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ