"פתרון הפלא" שיאפשר לישראל לבנות תשתיות ביותר מ-150 מיליארד שקל

מודל ה-PPP מאפשר למשוך מיליארדי דולר למימון בנייה של כבישים, נמלים, בתי חולים וגם מעונות חוסים, אבל גם טומן בחובו לא מעט בעיות, כפי שהדגים כישלון הרכבת הקלה בתל אביב ■ הדרך היחידה לא להסתבך היא להקים יחידה ממשלתית שתתמחה בכך

מירב ארלוזורוב
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
מתקן ההתפלה בפלמחים. ניצול של יכולת התכנון והביצוע של המגזר הפרטיצילום: דודו בכר
מירב ארלוזורוב

כל מתנגדי ההפרטה, שרואים במדיניות ההפרטה התפשטות של המדינה מנכסיה בשם תפישה כלכלית נאו־ליברלית שמרנית ואכזרית, צריכים להשחיז את הסכינים שלהם. בקרוב המאבק שלהם בהפרטה צפוי לקפוץ מדרגה; ליתר דיוק, מדרגת ענק, בגובה של 150 מיליארד שקל - ההיקף החדש המתוכנן של ההפרטות בישראל, במסגרת תוכנית התשתיות הלאומית ההולכת ונרקמת במשרדי ראש הממשלה והאוצר.

באוגוסט 2016 העבירה הממשלה את אחת ההחלטות הגדולות בתולדותיה - על השקעה בתשתיות תחבורה מטרופוליניות בחמש השנים הקרובות, בסכום עתק של 60 מיליארד שקל. עבור ממשלת ישראל, שמעולם לא קיבלה החלטה תקציבית גדולה כל כך, מדובר כמעט בלקפוץ מעל הפופיק. בפועל, זוהי החלטה מזערית ביחס לצרכים האמיתיים.

מכון אהרון במרכז הבינתחומי הרצליה מעריך את הפיגור המצטבר של ישראל בתחום התשתיות בסכום שנע בין 470 מיליארד שקל ל–600 מיליארד שקל. המכון גם קובע כי בלי לסגור את הפיגור בתשתיות, ישראל לא תצליח לסגור את הפיגור ההיסטורי ברמת החיים בה ביחס למדינות המפותחות.

איך קופצים מהחלטה שלא היתה כמותה, של 60 מיליארד שקל, להשקעה הנדרשת של 600 מיליארד שקל? התשובה טמונה בשלוש אותיות - PPP, או Public Private Partenrship. זוהי שיטה של שותפות בין המגזר הפרטי למגזר הציבורי בבנייה ובהפעלה של תשתיות. בישראל זכורים פרויקטי PPP מובילים של כביש 6 או מתקני ההתפלה - ומנגד גם הפרויקט שכשל לסלילת הרכבת הקלה בתל אביב. בעקבות הכישלון הזה, המדינה הלאימה את הפרויקט ועתה סוללת אותו בעצמה, באיחור אלגנטי של עשור וחריגה תקציבית של מיליארדי שקלים.

עד כה נבנו בישראל פרויקטים בשיטה זו בסכומים של 30–40 מיליארד שקל. כדי לבצע את קפיצת המדרגה הנדרשת בתחום התשתיות בישראל, משרדי ראש הממשלה והאוצר מדברים על צבר פרויקטים של 100–150 מיליארד שקל ל-15 השנים הבאות. מדובר במהפכה במימון התשתיות בישראל.

צילום: עופר וקנין

המיקוד של קפיצת המדרגה בתחום התשתיות בישראל דווקא בשיטת ה–PPP נובע מהיתרון המיידי של השיטה: היא עוקפת את מגבלת התקציב. ישראל מתקשה לעבור מרמת ה-60 מיליארד שקל לרמת ה-600 מיליארד שקל בגלל מגבלה של גודל התקציב, שאינה מאפשרת לממן השקעות בסדר גודל כזה.

בשיטת ה-PPP אין מגבלת תקציב, כי המדינה אינה זו שבונה את הפרויקטים בעצמה. המגזר הפרטי בונה אותם עבור המדינה - והיא משלמת לו חזרה לאורך שנים, אם באמצעות תשלומים ישירות מהמדינה (המדינה משלמת למתקני ההתפלה עבור המים שהיא קונה מהם), ואם באמצעות תשלומים מהציבור, כמו במקרה של כביש 6. למעשה, מיזם PPP הוא סוג של הלוואה שהמדינה לוקחת מהמגזר הפרטי, ופורשת את ההחזר שלה על פני שנות הפעלה ארוכות.

יש עוד יתרון עצום ל–PPP, והוא יכולת התכנון והביצוע העודפות של המגזר הפרטי. המקרה העצוב של מתקן ההתפלה של מקורות באשדוד, ששקע בחובות בעוד שמתקני ההתפלה הפרטיים נבנו במהירות ובהצלחה עצומה, ממחיש את פערי הידע והיכולת בין המגזר הפרטי לציבורי בבנייה של פרויקטים גדולים. כאשר מדובר בפרויקטים הנדסיים סבוכים כמו חפירת מנהרות של רכבת תחתית, הבחירה הטבעית כמעט תמיד תהיה להעביר את הפרויקט ליזם פרטי גלובלי, כי לו יש את הידע או הטכנולוגיה הנדרשת.

האם זו הגזמה פרועה?

אלא שבעוד שחפירת מנהרות מתחת לכרמל על ידי חברה סינית נשמעת כמו פתרון סביר, המהלך הבא של הפרטת התשתיות אמור להיות מאתגר הרבה יותר, שכן מדובר בהפרטת תשתיות חברתיות. מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אלי גרונר, שמקדם במרץ את התוכנית להרחבת פרויקטי התשתית בשיטת PPP, מתלהב במיוחד מהאפשרות לבנות כך דווקא פרויקטים פשוטים, שעד כה לא חשבו בישראל להעביר אותם לבנייה ולניהול של יזמים פרטיים: פרויקטים בתחום התשתיות החברתיות.

כביש 6צילום: עופר וקנין

"משרד הרווחה", הוא אומר, "צריך לבנות מעונות לחוסים, אז הוא יוצא במכרז לעמותה שגם תבנה וגם תפעיל. אבל העמותה לא יודעת לבנות, זו לא ההתמחות שלה, והתוצאה היא בנייה גרועה או הפעלה גרועה. במקום זאת, משרד הרווחה יכול לצאת למכרז לבניית כל המעונות שלו ברחבי הארץ על ידי יזם פרטי, ואת ההפעלה למסור לעמותות שזה עיסוקן".

במשרד ראש הממשלה מתכננים לבחון בנייה של בתי חולים, כיתות לימוד, מעונות יום, הוסטלים לחוסים ועוד באמצעות שיטת PPP, ובכך להביא לשדרוג ניכר של כל התשתיות החברתיות בישראל. הבעיה בתוכנית הזאת היא שהמשרדים הרלוונטיים - החינוך, הבריאות והרווחה - לא מורגלים במכרזי PPP שדורשים הרבה ידע ויכולת מיקוח מול היזמים הפרטיים. הידע הנצבר בנושא נמצא במשרדי התחבורה והאנרגיה, והצרכים נמצאים בכל משרדי הממשלה.

כדי לגשר על הפער הזה בוחנים במשרד ראש הממשלה ובלשכת החשב הכללי באוצר אפשרות להקים יחידה מרכזית שתעסוק ב"תוכנית הלאומית לתשתיות". היא זו שתנחיל את הידע הנדרש למשרדים המנוסים פחות, ואולי אף תסייע לפרויקטים כאלה באמצעות קביעת מחירונים ארציים.

האם מדובר בהגזמה פרועה ובהתפשטות של המדינה מנכסיה? אין ספק שההזדמנויות שהמימון באמצעות PPP פותחות בתחום התשתיות עצומות, ורק הן יכולות לאפשר את קפיצת המדרגה הנדרשת בתחום, לרבות תשתיות חברתיות. אבל כגודל ההזדמנויות, כך גם גודל הסכנות, ולאו דווקא הסכנות שהפעילים החברתיים צפויים להצביע עליהן. הסכנות המוחשיות יותר הן אלה שכבר חווינו בעצמנו, כמו הסתבכות פרויקט הרכבת הקלה בתל אביב או כביש 531. שני הפרויקטים התחילו ב–PPP, הולאמו על ידי המדינה לאחר שהסתבכו - והיא נאלצה לבצע אותם בעצמה בעלויות גבוהות ובפיגור ניכר בלוחות זמנים.

הרכבת הקלה בתל אביב, למשל, נפלה בשל קושי של היזם לגייס את המימון הנדרש לו (סגירה פיננסית). בדיעבד, הקושי המתמשך שלו נבע מחלוקת סיכונים לא מסודרת בינו לבין המדינה - וויכוח ארוך לגבי מי יישא בעלויות במקרה של תקלות במי תהום עיכב את גיוס המימון.

בלי קיצורי דרך

בניתוח שפורסם בדו"ח בנק ישראל ל–2016 מוזכרים כמה מהחסרונות העיקריים של פרויקטי PPP. לפי אחד מהם, עלות הגיוס של היזמים הפרטיים גבוהה מזו של המדינה ומייקרת את בניית התשתיות. העלות גבוהה עוד יותר במקרה של חלוקת סיכונים לא טובה בין המדינה ליזמים הפרטיים. כך, אחד הסיכונים המשמעותיים בישראל הוא זה של קבלת היתרי הבנייה, הסטטוטוריקה, כאשר לרוב המדינה היא זו שמערימה את הקשיים על קבלת ההיתר וגם דורשת מהיזמים לשאת בעלות הנובעת מכך.

סיכון משמעותי נוסף הוא זה של התמריצים המופעלים על היזמים. למשל, אם המכרז הוא רק על סלילת כביש באופן פרטי ולא על ההפעלה שלו, ליזם יהיה אינטרס לקצץ בעלויות הסלילה עד כמה שיוכל - דבר שעלול לפגוע באיכות הכביש שנסלל. לכן, בעולם ממליצים על פרויקטים של בנייה והפעלה גם יחד, ולטווח ארוך ככל האפשר, משום שבהתקשרות כזו ליזם יש אינטרס להשקיע באיכות הבנייה שתאפשר לו ליהנות מרווחים גבוהים יותר (או מעלויות החזקה נמוכות יותר) לאורך שנים.

תמריץ בעייתי נוסף הוא זה של סוף ההתקשרות - מה עושים כאשר 25 שנות ההפעלה מתקרבות לסיום, והיזם נוטה להזניח את הכביש או את בית החולים שבנה ושבקרוב יילקח מידיו ויוחזר לידי המדינה? כל התקשרות חדשה בפרויקט PPP מחייבת חשיבה מראש על סיום ההתקשרות, גם אם מדובר בעשרות שנים קדימה.

מתקן התפלהצילום: דודו בכר

בנק ישראל מזהיר באופן כללי מפני הפיתוי שבהתקשרות בפרויקטי PPP, בהיותם מסלול עוקף תקציב, שמאפשר להתקשר היום ולשלם אחר כך. הפיתוי הזה עלול ליצור התחייבויות עתידיות לא אחראיות. בכירים באוצר מצטרפים גם הם לאזהרה הזאת: הם רואים בפתרון ה-במקום לשלם על חשבון התקציב הקיים, משעבדים את התקציבים הבאים והדורות הבאים, מבלי להביא בחשבון את ההשלכות העתידיות המלאות של ההשקעות האלה.

מנגד, בכירים אחרים באוצר תומכים בלהט בפתרון הזה, בטענה שתוספת הצמיחה שתנבע מההשקעה בתשתיות תהיה כל כך גבוהה, שלמדינת ישראל לא תהיה בעיה עתידית לעמוד בהתחייבויותיה כלפי היזמים הפרטיים.

גם בעולם הניסיון הנצבר לגבי ה-PPP אינו חף מבעיות. מצד אחד, בכל העולם רואים בשיטה הזאת את התקווה הגדולה להגדלת היקף ההשקעות בתשתיות - וכמות ההון שנצברה בידי קרנות פרטיות שמתמחות בהשקעה בתשתיות ציבוריות הגיעה לשיא. מצד שני, לא מעט פרויקטים כאלה הסתבכו ונכשלו, וזאת עוד לפני שנכנסים לוויכוח על גבולות ההפרטה.

המסקנה בעולם, לכן, היא שלא כל פרויקט מתאים לבנייה באמצעות PPP, וכדי להבחין בין פרויקט מתאים לפרויקט לא מתאים הממשלה צריכה לעשות עבודת הכנה קפדנית: לשאול את שאלת גבולות ההפרטה, לבחון את חלוקת הסיכונים ולוודא שהוסרו חסמים (כמו חסמים סטטוטוריים) שעלולים לסבך את הפרויקט. מדינות שהצליחו לשלב היטב PPP בבניית התשתיות שלהן, כמו אוסטרליה או קנדה, הצליחו בכך כי הן הקימו יחידה ממשלתית שמתמחה במכרזים בתחום הזה ומפרסמת אותם רק לאחר הכנה מדוקדקת. אם ישראל תרצה לבצע את קפיצת המדרגה שלה בתחום התשתיות באמצעות המגזר הפרטי, היא לא תוכל לעשות כאן קיצורי דרך.

לחצו על הפעמון לעדכונים בנושא:

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker