ההפתעות שהכנסת מכינה לנתניהו ולמתווה הגז

שרי הממשלה כבר ניקו שולחנות, הרגולטורים הניפו דגל לבן, מונופול הגז סוגר עסקות - אך בעוד שהכל מתעלמים מוועדת הכלכלה וממתינים לבג"ץ, עשויים דווקא חברי הכנסת להפתיע בחמישה מהלכים שאולי יתקנו את המתווה

אבי בר-אלי
אבי בר-אלי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
אבי בר-אלי
אבי בר-אלי

העמדה הרווחת במסדרונות הכנסת ובענף האנרגיה נוטה להקל ראש בדיוני ועדת הכלכלה על מתווה הגז. הוועדה לא אמורה לכאורה לדון במתווה הפשרה לאחר שזה כבר אושר בהצבעה בכנסת ובממשלה - אלא רק בהפקעת סמכויות הממונה על ההגבלים העסקיים, שנועדה, בין היתר, כדי לאשר את המתווה.

כמו כן, דיוני הוועדה נועדו רק לצורך קיום חובת ההיוועצות עמה מצדו של שר הכלכלה בפועל, בנימין נתניהו - לפני שיחתום על סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים - והוא יכול לחתום על הסעיף גם מבלי לקרוא את המלצות הוועדה.

אסדת קידוח תמר צילום: תומר אפלבאום

ובכל זאת, אם מעמדם של דיוני הוועדה בטל בששים, ואם משקל המלצותיה כלל לא יורגש - מדוע גדלה התכונה בקרב משרדי הממשלה לקראת הדיונים שינוהלו בוועדה עד 10 בדצמבר? מדוע פעלה לכאורה בסוף השבוע לשכת ראש הממשלה, בניסיון להצר את צעדיו של השר להגנת הסביבה, אבי גבאי, לקראת הופעתו בוועדה? ומדוע קראו אתמול חברי סיעת הליכוד בוועדת הכלכלה, בקול אחד, להתייתרות דיוני הוועדה או לצמצומם?

התשובה לכך היא שבמהלך הפרלמנטרי הטכני לכאורה של "ההיוועצות" בוועדת הכלכלה, מסתתר פוטנציאל מקצועי ומשפטי בעל ערך. פוטנציאל שהוא לא רק לתיקון השלכות המתווה, אלא בעקיפין, גם לתיקון המתווה עצמו - עם או בלי בג"ץ.

מי קבע ששיקולי חוץ וביטחון גוברים על הגנת הדמוקרטיה?

הסוגיה הראשונה שבה נדרשת ועדת כלכלה לדון, בהגדרה, היא בבקשת שר הכלכלה לעקוף את סמכויות רשות ההגבלים העסקיים בנימוקים של מדיניות חוץ וביטחון המדינה. זהו לא מהלך אוטומטי. אין די בסיסמאות גיאו־פוליטיות וארשת פנים חמורת סבר כדי לאשר שימוש תקדימי דרמטי בסעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים. כך, גם אם יש שיקולים מדיניים או ביטחוניים שדורשים פשרה מול חברות מונופול הגז — האם זו בהכרח הפשרה שמתחייבת מתוקף אותם נימוקים? והאם הנימוקים האלה גוברים על המחיר שיידרש המשק לשלם בעבור הפשרה הספציפית שמוצעת?

בשלושת השבועות הקרובים יידרשו חברי ועדת הכלכלה לבדוק קודם לעומק את הנימוקים שפרסו ביוני משרד החוץ והמטה לביטחון לאומי (מל"ל) בפני חברי הקבינט המדיני־ביטחוני. הם יבקשו הסברים על פשר חוות הדעת המגוחכות — שעודכנו רק באחרונה בעקבות תגלית הגז במצרים.

הם ישאלו את משרד החוץ מיהם אותם "חברי קונגרס אמריקאים מאוכזבים", שפנו אל נתניהו בנוגע לקידום המתווה, וישאלו את ראשי המל"ל מדוע חוות דעתם התעלמה מהסיכון הביטחוני שבדחיית הנחה של צינור גז נוסף לחוף, ומדוע סברו כי אם המתווה לא יאושר — פיתוח הענף יידחה בארבע שנים.

לאחר מכן תידרש ועדת הכלכלה לתהות אם גורמי החוץ והביטחון בחנו חלופות למתווה - ואם פסלו מתווים אחרים, היות שרק המתווה הספציפי הוא שמסוגל לענות על הצרכים המדיניים והביטחוניים הנדרשים.

לבסוף יידרשו חברי הוועדה להשוות את משקלן של הנסיבות המדיניות והביטחוניות האסטרטגיות למול הנסיבות החברתיות-כלכליות — ואף מול דרישות הביטחון האנרגטי של ישראל. כלומר, האם יציבות שלטונו של הגנרל א־סיסי במצרים מצדיקה את ערעור יסודות השלטון הדמוקרטי בישראל? האם האינטרסים האמריקאיים בירדן גוברים על המאבק ביוקר המחיה כאן? והאם הגשמת השאיפות של קפריסין מצדיקה הישענות על צינור בודד לחוף למשך עשור?

במלים אחרות, לאחר הדיון בנסיבות השימוש בסעיף 52 ובעילה להפעלתן דווקא לטובת המתווה המסוים — רק אז יגיעו חברי הכנסת לשאלה הסבוכה והרגישה יותר: האם המהלך התקדימי והמסוכן של הפקעת סמכויותיו של שומר הסף הוא סביר ומידתי ביחס למחיר שייגבה אי־אישור מתווה הפשרה מול מונופול הגז — וביחס למחיר שנשלם אם יאושר?

כאן טמונה לכאורה סמכות ועדת הכלכלה לא רק לדון בהיבטים המדיניים והביטחוניים — שכן המידתיות שבהפעלתם לעולם תישפט כנגד היבטיו הכלכליים של המתווה. כאן גם טמונה התמורה המשמעותית של הוועדה בהעשרת החומרים שיצורפו לעתירות לבג"ץ.

ועדת הכלכלה, אתמול. מנהלת הוועדה לאה ורון (מימין), יו"ר הוועדה, איתן כבל, והיועמ"ש של הוועדה, אתי בנדלרצילום: אמיל סלמן

היכן תוכנית ב' - או מה יקרה אם המתווה ייכשל?

מתווה הגז לא כולל שום התחייבות מצד בעלי מאגר תמר למועד הנחת צינור גז שני לחופי ישראל. המתווה לא כולל שום סנקציות מוחלטות לפיתוחו במועד של מאגר לווייתן - והוא בכלל לא מתייחס למועד פיתוחם של מאגרי כריש־תנין.

מה יקרה לפיכך אם לוח הזמנים לפיתוח משק האנרגיה לא יחפוף להבטחות שניתנו לנו בעל פה? מה יקרה אם בנסיבות אוביקטיביות לגמרי, שלא בכוונת זדון, יידחה יצוא הגז מתמר למצרים — ובעקבותיו יידחה גם הפרויקט להרחבת תמר? או שלא יושג המימון הענקי שנדרש לפיתוח מאגר לווייתן היות שהבנקים הזרים הערימו עליו קשיים? או שלא נמצא לקוח אסרטיבי למאגרי כריש־תנין? מה יקרה אז?

כיצד משעינה ממשלת ישראל את המשק על תוכנית אחת בלבד - ולא הניחה בצדה חלופה ברורה ומוסכמת? היכן תוכנית המגירה למקרה אסוני שבו תיפגע הולכת הגז מהצינור הבודד כיום לחוף? היכן תוכנית המגירה למקרה שבו נובל אנרג'י קורסת פיננסית ומודיעה שלא תוכל לממן את הפקת לווייתן? האם יעלה על הדעת שמדינת ישראל הניחה את כל הביצים בתוכנית אחת - ועוד בכזאת שאינה כוללת שום התחייבות ללוחות זמנים?

ועדת הכלכלה אמנם לא מוסמכת לדון במתווה - אך אין זה אומר שאינה יכולה לדרוש הכנת מתווה חלופי, ולהתנות כל אישור לעקיפת סמכויות רשות ההגבלים העסקיים בהצגת תוכנית כזאת. קל וחומר כשהן מבקר המדינה והן נגידת בנק ישראל מתריעים מפני היעדר מנגנון להתמודדות עם כישלון המתווה.

מדוע לא נקבעו סנקציות נגד הפרת המתווה?

לא רק חלופה למתווה נעדרת - אלא גם תוכנית לאכיפתו. על אף החשש מפני הקשיים בפיתוח מאגר לווייתן בעת הנוכחית - מתווה הפשרה לא כולל מנגנון בקרה על קצב התקדמות החברות בהליך הפיתוח, ולא סנקציות בצדו. זאת, חרף התראתה הברורה של נגידת בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג, שלפיה "לפני אישורו הסופי של המתווה חשוב שייקבעו בו אבני דרך להתקדמות בפיתוח לווייתן וחיבורו למשק הגז הישראלי, ויוחלט על הצעדים שיינקטו אם קצב הפיתוח לא יהיה בהתאם למוסכם".

כפי שנחשף באוגוסט 
ב–TheMarker, ברגע האחרון החליטה הממשלה לסגת מדרישתה לקבוע סנקציות על המונופול אם יגרור רגליו בפיתוח מאגר לווייתן - והותירה את הציבור הישראלי בן ערובה בידיו.

הממשלה נסוגה מהכוונה לחייב אבן דרך מוקדמת כבר בשנה הקרובה, שבמסגרתה יתחייבו הדירקטוריונים של השותפות בלווייתן לקבל החלטת השקעה (FID). במקום לקבוע מועד מוגדר לקבלת החלטה כזו, מופיעה בנוסח המתווה הסופי התניה שלפיה החלטה זו תתקבל "בתוך פרק זמן סביר".

אבן הדרך היחידה שמופיעה במתווה תופעל רק בסוף 2017. עד למועד זה יידרשו בעלי לווייתן להתקשר בהסכמים מחייבים לרכישת ציוד ושירותים לצורך פרויקט הפיתוח בסכום של 1.5 מיליארד דולר לפחות. זאת, על אף דרישת הממשלה המקורית להתחייבות של 2 מיליארד דולר, תוך קביעת מנגנון שיבטיח כי ההסכמים לא יוסטו לפרויקט אחר של נובל בעולם.

אם לא די בכך, הרי שאם השותפות בלווייתן לא יעמדו באבן דרך זו — לא תוטל עליהן סנקציה. תחת זאת נכתב במתווה כי "אם לא תבוצע ההתקשרות כאמור, הממשלה תשוב ותשקול את הצורך בהוראות סעיף זה". כלומר, סעיף היציבות לא יבוטל - אלא רק תישקל הדבקות בו, וזאת כשישראל תהיה כבר שבויה בידיו של המונופול, ללא חלופות — וללא קלפי מיקוח.

לפי המתווה הסופי, נקודת המבחן הבאה של הפרויקט תהיה רק לאחר המועד האחרון שנקבע לפיתוח המאגר — סוף 2020. רק אז תוכל הממשלה לבחון מחדש את דבקותה ב"סעיף היציבות" — ושוב, מבלי שנקבע כבר כעת כי תורשה לבטלו. 

אף שוועדת הכלכלה אינה אמורה לכאורה לעסוק בפרטי המתווה — להמלצתה בדבר הכנסת סנקציות בגין הפרתו, לצד הערותיהם של נגידת בנק ישראל והמבקר — עשוי להיות משקל רב בדיון הצפוי בבג"ץ.

בנימין נתניהוצילום: אמיל סלמן

כמה עולה לנו היעדר 
פיקוח מחירים?

בבואה לאמוד את משקלם של הנימוקים להפעלת סעיף 52, קשה לדמיין את ועדת הכלכלה מקבלת החלטה כלשהי מבלי שהונחו בפניה לפחות הנתונים שמעידים על עלות תמחור היתר של הגז במשק. הרי איך ניתן לתפוש את משמעות מחיר העיכוב באישור המתווה, כפי שנטען על ידי הממשלה - אם לא מונח כנגדו בנצ'מארק, שהוא התמורה האפשרית בזכות הפחתת מחיר הגז באמצעות פיקוח?

במסגרת מתווה הגז הסכימה הממשלה לא להטיל פיקוח על מחיר הגז במשק, אלא רק לקבוע תקרה זמנית למחיר שיציע מונופול תמר ללקוחותיו החדשים, כשתקרה זו נגזרת מממוצע החוזים היקרים כיום בשוק. לפיכך, חייבים חברי ועדת הכלכלה לקבל לידיהם את הנתונים אודות רווחיות היתר של מונופול תמר — לפני שיוכלו להתכנס לכדי המלצה באשר לכובד משקלם של הטיעונים לאישור סעיף 52.

אגב, תקרת המחיר שנקבעה במתווה הוגבלה בזמן, והיא תוסר לפי המאוחר מבין השניים: מכירת זכויות המונופול בכריש־תנין או מכירת זכויות דלק במאגר תמר. כלומר, תוקף התקרה יחול בין שנה לשש שנים (המועד האחרון ליציאת דלק מתמר). בתום תקופה זו יהיה על בעלי תמר לתמחר את הגז שלהם ללא מגבלה - גם אם לא פותח אף מאגר מתחרה, ותמר יישאר מונופול.

באותו מועד יוסרו גם הכבלים מעל ידי ועדת הפיקוח על המחירים - שעד אז תישלל מידיה האפשרות לחייב במשק תמחור נמוך יותר. אלא שגם כאן לא קבע המתווה כל מדיניות באשר למהלכים בבוקר המונופוליסטי שאחרי מכירת הזכויות במאגרים - וביכולתם של חברי ועדת הכלכלה לקרוא לקביעת מסמרות בנושא כבר כעת, ולא להותיר זאת לממשלה המוחלשת שתתמודד אז מול מונופול חזק עוד יותר.

מתווה הגז הוא לא סוף פסוק

אף שמתווה הגז מבקש להאפיל על כל מהלך אפשרי שיש בו כדי להשפיע על שוק הגז בעתיד - עומק חדירתו של הגז הטבעי למרקם הפעילות במשק הופך בעצם את המשימה הזאת לבלתי אפשרית.

במילים אחרות, גם אם מתווה הגז יאושר ככתבו וכלשונו, יש עדיין בידי חברי ועדת הכלכלה - כמו גם בידי חברי ועדות כנסת אחרות - את היכולת לשפר את סיכוייו להצליח, ולחלופין, לתקן אותו בעקיפין. כיצד?

קחו למשל את הדיונים הקדחתניים שמקיימים בימים אלה משרדי הגנת הסביבה, האנרגיה והאוצר, סביב התוכנית הלאומית להפחתת פליטות מזהמים. תחת השם הסביבתי המרתיע מסתתרת הזדמנות להגדלת הביקושים לגז במשק - באופן שיאפשר לבעלי לווייתן להיתמך בחוזה עוגן משמעותי בשוק המקומי.

כך, אם יוחלט במסגרת התוכנית על צמצום הפעלתן של תחנות הכוח הפחמיות של חברת החשמל - המשמעות תהיה הגדלה בן רגע של ייצור החשמל בגז. כפועל יוצא, ייפתחו לדיון מחודש התחזיות עד כה לביקושי גז במשק החשמל, ומה שלא הצליח לעשות המתווה, כשחסם את השוק המקומי עבור לווייתן - תצליח לעשות התוכנית הסביבתית, שתייצר הזדמנות תיאורטית לתרום לסיכויי פיתוחו במועד.

דוגמה אחרת, שעשויה להיות מונחת לפתחם של חברי ועדת הכלכלה, היא הרפורמה במשק החשמל. אם משרדי הממשלה וועד חברת החשמל יגיעו במסגרת דיוני הרפורמה המתחדשים להסכמה על הוצאת מקטע הייצור מידי החברה - לטובת שוק החשמל הפרטי, כשמונופול החשמל נותר במקטעי ההולכה והחלוקה בלבד — הרי שבכך עשויה הממשלה לגרום בעקיפין לפתיחת חוזה הגז הבעייתי של החברה, שמצדו השני יעמוד כבר יזם פרטי.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker