מבקר המדינה במתקפה על מתווה הגז: "המו"מ נוהל מעמדת חולשה - לבחון פיקוח מחירים"

יוסף שפירא מצטרף לביקורת על הפשרה מול מונופול הגז וקורא לממשלה לתקן את ההסכם המתגבש – ולא להבטיח לחברות הגז חסינות ■ הדיון בפיקוח על מחיר הגז היה "מכור מראש", ועלול לפגוע בניסיונות להורדת יוקר המחיה ■ שפירא הטיל על משרד האנרגיה אחריות כבדה להיווצרות המונופול

אבי בר-אלי
אבי בר-אלי
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקיםכתוב תגובה

מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף שפירא, מצטרף למבקרי מתווה הפשרה שגובש מול מונופול הגז הטבעי – ותוקף בחריפות את התנהלות הממשלה מול חברות הגז.

בדו"ח ביקורת מיוחד שפירסם היום ממליץ שפירא לתקן את המתווה, לפני הבאתו לאישור הממשלה, וקורא לבחון הטלת פיקוח על מחיר הגז במשק – וכן לסייג את החסינות הרגולטורית שהובטחה למונופול. זאת, תוך שהוא מאשים את הממשלה באחריות מסוימת להיווצרות מונופול הגז – אם כי לא מצביע על אחריות אישית.

"לנוכח קיומו של מונופול בתחום אספקת הגז, יש לוודא שמחיר הגז יהיה תחרותי. על הממשלה לבחון את הצורך בשימוש במגוון האמצעים העומדים לרשותה - ובראשם פיקוח על מחירים" – הפתיע שפירא בקריאה לשינוי החלטת משרדי ראש הממשלה, האוצר והאנרגיה שלא להטיל פיקוח כזה.

סילבן שלום ויצחק תשובהצילום: משה בנימין

"קודם אישורו של המתווה בממשלה יש לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה אפקטיביים ויעילים על יישומו ועל השגת יעדיו, ולהדגיש כי אם לא יעמדו חברות הגז בהתחייבויותיהן, אזי הממשלה תוכל לשוב ולבחון את הנושא בהתאם לסמכותה, ולנקוט צעדים ככל שיידרשו - וזאת על אף 'פסקת היציבות' הכלולה במתווה", העיר שפירא.

באופן חריג, הקדים שפירא לדו"ח הביקורת דברי פתיחה שעליהם חתם בעצמו. באופן חריג עוד יותר – התייחס בדבריו לדיון הביקורתי שמתנהל בימים אלה סביב מתווה הפשרה מול מונופול הגז הטבעי, והצטרף לקריאות המחאה על אופן גיבושו.

לטענת מבקר המדינה, התוצאה של המשא ומתן שנוהל בחצי השנה האחרונה מול חברות הגז נעוצה בכך שגובשה "תחת אילוצים ובעמדת חולשה מול הגורמים הפרטיים", כלשונו. את הסיבה לכך, מוצא המבקר, בחוסר תיאום בין משרדי הממשלה, בהעדר החלטה על פיקוח מחירים וכן בהשתהות רשות ההגבלים העסקיים.

נוסף על נקודת מוצא בעייתית זו למשא ומתן, מעיר המבקר כי גם התנהלות צוות המשא ומתן הממשלתי ללא שקיפות וללא נהלים מוסדרים, תרמה אף היא לתוצאות העגומות. "העבודה הבין-משרדית לא הוסדרה באופן רשמי, לא הוגדרו מעמדה, סמכויותיה, מטרותיה, תפקיד השותפים לה, מסגרת אחריותם, לוחות הזמנים לפעילותם, אבני הדרך והנושאים שבהם יטפלו", העיר המבקר וקבע כי: "עבודה בלתי פורמלית עלולה לפגוע ביכולתם של השותפים לה לקבל החלטות מחייבות ולהוציאן מהכוח אל הפועל. היה ראוי אפוא שהעבודה הבין-משרדית תוסדר באופן רשמי ומלא, ותתועד במלואה ובאופן מקיף".

נתניהו ושפיראצילום: אמיל סלמן

בתשובתו למבקר, מסר משרד המשפטים כי "לא היה הכרח מקצועי או משפטי להגדיר את עבודת המטה האמורה בצורה פורמלית", וכי זו "התפתחה באופן אורגני כאשר משרדי הממשלה פעלו בשיתוף פעולה ולמטרה משותפת, בלי לשנות את מערך הסמכויות של המשרדים ואת חלוקת העבודה ביניהם".

המבקר לא "קנה" הסבר זה: "לנוכח חשיבותו של משק הגז והשפעתו הרחבה על האוכלוסייה ועל הכלכלה הישראלית בטווח הקצר ובטווח הארוך, היה ראוי שהעבודה הבין-משרדית תוסדר באופן רשמי. קביעת הסוגיות שיידונו בה, אחריות השותפים לה וסמכויותיהם היו מאפשרים למנות בעלי תפקידים באופן מושכל ולתת מענה מלא ומאוזן לכל הסוגיות", כתב שפירא.

המבקר הוסיף: "כאשר עוסקים גורמי הממשל במשאב הטבע הגדול ביותר והיקר ביותר שנתגלה מאז קום המדינה, עליהם לפעול בחרדת קודש, ולבחון באורח מעמיק הן את ההשפעות קצרות הטווח, ובוודאי את ההשפעות ארוכות הטווח של החלטותיהם ומעשיהם – וזאת בהליך קבלת החלטות סדור, המבוסס על עבודת מטה מקצועית, ובשקיפות ציבורית מרבית".

שותפויות הגז של מאגרי תמר ולווייתן מסרו בתגובה: "דו"ח המבקר מחזק ומוכיח את הדברים שנאמרו על ידינו, שלפיהם ריבוי הרגולטורים וחוסר התיאום ביניהם, הסחבת הארוכה של שנים ארוכות בקבלת ההחלטות, לצד השינויים התכופים שכן נתקבלו - יצרו חוסר וודאות בשוק האנרגיה המקומי, הביאו לעיכוב בפיתוח תעשיית הגז ומנעו את הגעתם של שחקנים חדשים לישראל.

"אנו תקווה שלאור ממצאי הדו"ח הברורים ימשיכו משרדי הרגולציה והממשלה את שיתוף הפעולה ביניהם שהחל בחודשים האחרונים סביב מתווה הגז הקיים, ויפעלו ליצירת וודאות ויציבות בשוק האנרגיה. המשך הסחבת וחוסר התיאום יביאו לעיכובים מיותרים נוספים בפיתוח המאגרים ויסבו נזקים קשים לתעשייה המקומית ולמשק הישראלי".

"המונופול משפיע על מחיר הגז, והתלות בו תגבר"

בנימין נתניהו בכנסת, היוםצילום: אמיל סלמן

לקראת גיבושו של מתווה הפשרה מול המונופול, החליט שפירא לשלב בדו"ח פרק שעסק גם בגיבוש המתווה. עם זאת, מדובר עדיין בפרק ביקורת קצר בלבד שהוגבל על רקע סד הזמנים שהוכתב על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו. פרק מקיף יותר הקדיש המבקר לסוגיית הפיקוח על מחירי הגז – שנדונה בין משרדי האוצר והאנרגיה, ללא תכלית, מאז 2012.

כבר באוקטובר 2012 קיבל שר האנרגיה דאז, עוזי לנדאו, את המלצת ועדת המחירים הבין-משרדית המשותפת למשרדי האוצר והאנרגיה לחייב את חברות הגז לדווח על רווחיותן ועל מחירים (לפי פרק ז' לחוק הפיקוח). לשם כך, כוננה ועדת פיקוח משותפת לשני המשרדים, בראשה עמד איש אגף התקציבים באוצר, ובין יולי 2013 ועד אוקטובר 2014 ניהלה זו 11 ישיבות בניסיון לגבש עמדה משותפת בעניין הפיקוח. 

בביקורת נמצא כי "אף שהוועדה בחנה את הרווחיות ואת המחירים העדכניים, היא לא קבעה 'משתני החלטה' (למשל, תשואה עודפת) – שאם יוכחו, היא תמליץ 'לקבל החלטה ביחס לפיקוח על מחירי הגז הטבעי'". יתרה מכך, נכתב בדו"ח המבקר, הוועדה אף לא החליטה מה יהיה משתנה ההחלטה הנכון – שלאורו יוחלט על הטלת פיקוח. כלומר, עוד לפני ההכרעה על פיקוח מחירים - לא הוכנה כלל תשתית לבחינה אם יש מקום להטיל פיקוח או לאו, ובפרוטוקולים של ישיבות הוועדה לא נמצאו כלל אסמכתאות לדיון בנושא.

"מונופול במשק הגז הטבעי משפיע באופן מהותי על מחירי הגז הטבעי ועל יוקר המחיה, וזאת בעיקר לנוכח הצפי שהתלות של המדינה בגז כמקור אנרגיה רק תלך ותגבר", כתב מבקר המדינה. זאת, בעוד שמשרד האנרגיה קבע בתוכנית העבודה שלו ל-2014 כי ועדת המחירים תחליט עד יוני 2014 אם יש צורך בפיקוח – אך החלטה כזו מעולם לא התקבלה. "עיכוב בקבלת החלטה בנושא עלול לפגוע בניסיונות הממשלה להוריד את יוקר המחיה", העיר המבקר.

בתשובתו לדו"ח, גילגל משרד האוצר את האחריות לפתחו של הממונה על ההגבלים העסקיים, פרופ' דיויד גילה, כשטען כי נסיגת גילה ממתווה הפשרה שקידם מול מונופול הגז בדצמבר האחרון – שיבשה לכאורה את הנחות ועדת המחירים.

טענה זו לא הרשימה במיוחד את משרד המבקר. "ברור היה שהמונופול באספקת הגז, שעמד לנגד עיניה של ועדת המחירים בתקופה שבה ישבה על המדוכה - ימשיך להתקיים עוד כמה שנים, וייתכן אפילו שנים רבות, על אף הפעולות שנקט הממונה על ההגבלים בעניין זה", נכתב בדו"ח. "לנוכח השלכותיה הדרמטיות של הסוגיה שהונחה לפתחה של הוועדה, ובכללן ההשפעות על מחירי החשמל, היה עליה לגבש שיטה, לרבות קביעת פרמטרים וקריטריונים שיאפשרו קבלת החלטה על רמת הפיקוח המומלצת", נכתב עוד.

צילום: מיכל פתאל

שפירא לא חוסך ביקורת גם מהממונה על ההגבלים, שמאז 2011 דן בסוגיית התחרות החסרה בשוק הגז, ובהכרזתו על הסדר כובל במאגר לווייתן – עד שהפך את עמדתו בדצמבר 2014, ונסוג מטיוטת פשרה מרוככת ושנויה במחלוקת שעליה סיכם בעצמו מול חברות הגז.

לטענת המבקר, רשות ההגבלים לא קייימה עבודת מטה מקצועית במשך שלוש השנים שישבה על המדוכה – ולא נועצה עם גורמים בין-לאומיים בעלי רקע בתחום. "בתקופה הארוכה שבמהלכה שקל הממונה את שיקולי התחרות העמיקה אי-הוודאות בענף הגז", העיר המבקר לגילה. "מן הראוי היה שההחלטות בנושאים שבתחום סמכותה, ולא כל שכן בנושא כה רגיש וגורלי לעתיד המדינה, יתקבלו לאחר עבודת מטה מסודרת ומעמיקה ובתוך פרק זמן סביר", הוסיף.

ברשות ההגבלים העסקיים נימקו את הנסיגה המאוחרת של גילה מטיוטת המתווה שגיבש בכך שזו נעשתה "על רקע הטענות שהועלו בשימוע הציבורי והנתונים הנוספים שהתגבשו והתקבלו ברשות במהלך השימוע הציבורי. כל אלה הביאו את הממונה לכלל מסקנה שטיוטת הצו המוסכם לא תביא לתחרות".

ברשות שיגרו עקיצה כלפי משרד הממשלה כשהוסיפו כי "אגב כך התחוור לממונה כי מיעוט העשייה הממשלתית להסדרת הנושא מטיל נטל לא פרופורציונאלי על כתפי הרשות, שנכנסה לבדה לעובי הקורה וחשפה את הכשל התחרותי הקשה בשוק הגז". 

מי אשם בהיווצרות מונופול הגז?

דו"ח הביקורת שפרסם מבקר המדינה הוא פרי עבודה בת שנה שעליה שקדו אנשי משרדו במטרה להתחקות אחר כשלי שוק הגז. "התנהלות הממשלה בתחום הגז הייתה לקויה ובלתי מגובשת, ומסיבות שונות - שלחלקן תרמה התנהלות זו - נוצר המונופול", כתב שפירא, ומנה את הסיבות לכשל שוק: "היעדר מדיניות ממשלתית כוללת ושלמה, חוסר עשייה אפקטיבית, פעולה בקצב אטי ואסדרה חלקית - עד כדי ריק אסדרתי".

גם דו"ח ביקורת זה, כמו הקודמים לו, לא נותן תשובה לשאלה מדוע העניק משרד האנרגיה 22 רישיונות קידוח לקבוצת דלק ו-16 רישיונות לנובל אנרג'י – אף שהחוק מתיר לגוף אחד אחזקה ב-12 רישיונות בלבד, וכן מדוע התיר המשרד למונופול לקבוע בעצמו אילו רישיונות ישיב לידי המדינה, ואילו ישאיר בידיו. זאת, תוך שהוא מבטיח את שליטתו לא רק בעתודות הגז המוכחות – אלא גם באלה העתידיות.

עוזי לנדאו
עוזי לנדאוצילום: תומר אפלבאום

במקום ביקורת מעמיקה ומתבקשת על מחדלי משרדי האנרגיה, האוצר ורשות ההגבלים העסקיים – שהובילו כולם להיווצרות המונופול על משאב הטבע – עוסק הפעם דו"ח המבקר, בכלליות, באחריות הריק הרגולטורי שהכתיב משרד האנרגיה לענף חיפושי הגז והנפט – מבלי לנקוב בשמות האחראים לכך.  

עד 2012, קובע מבקר המדינה, לא הייתה בכלל למשרד האנרגיה מדיניות כוללת בנושא הגז. קברניטיו לא קבעו מעולם מטרות ויעדים – ולכן גם לא שילבו אותם בתוכניות העבודה השנתיות. ב-2012 "אימץ" המשרד את המלצות ועדת צמח להסדרת שוק הגז (ולייצוא שלו) – כמדיניות, אלא שגם זו לא יושמה, ובעוד שהמלצות הוועדה ממילא עומדות היום לפני שינוי, במסגרת מתווה הפשרה מול מונופול הגז.

אחת הדוגמאות שמנפק המבקר לקביעתו כי החלטת שר האנרגיה לשעבר, עוזי לנדאו, ביוני 2012, להפסיק חלוקת רישיונות קידוח נוספים בים – כדי שאלה יחלוקו מעתה ואילך בהליך מכרזי בלבד. אלא שמאז לא הושלמה כתיבת מדיניות כזו, בדיוק כפי שלא נעשה דבר מאז החלטה דומה שקיבל המשרד לסגירת הים לחיפושים ב-2002.

כך, בעוד שמשרד האנרגיה מלין בימים אלה כי "חברות בינלאומיות לא מתדפקות על שערי ישראל" בגלל אי היציבות הרגולטורית, לכאורה, מסביר המשרד למבקר המדינה כי "לנוכח תגליות הגז הטבעי הגדולות שנמצאו לאחרונה, הפסקת החיפושים החדשים בים נעשית לצורך קביעת מדיניות והבטחת שמירה של השטחים הפתוחים לעתיד, וכן לצורך שינוי הכללים למתן הזכויות ושמירה על יתרות הגז הטבעי לדור הבא".

לטענת משרד המבקר, "משרד האנרגיה לא הפיק לקחים מפרק הזמן הראשון שבו הופסק מתן רישיונות לחיפושים חדשים בים, ועד מועד סיום הביקורת לא קבע לוח זמנים, תכנית פעולה ואבני דרך לפעולות שעליו לעשות בטרם יחדש את נתינתם; וזאת, אף שהמשרד הגדיר נושא זה כאחת ממשימותיו העיקריות".

את הכאוס הרגולטורי שהנהיגו דווקא אלה שנהגו להתלונן על "עודף רגולציה" בענף ניתן למצוא לפי דו"ח המבקר כמעט בכל אספקט שקשור לענף חיפושי הגז והנפט. כך, למשל, העיר המבקר על החמרת התנאים שדרש הממונה על חיפושי הנפט במשרד האנרגיה ממפעילי הקידוחים שפועלים בישראל – ולהתעלמות הממונה מכך שנובל אנרג'י נהפכת למונופול שימנע כניסת מפעילים נוספים.

צילום: תומר אפלבאום

"העובדה שמבין 46 מקבלי הרישיונות שניתנו לשותפויות הכוללות מפעילים אחדים, רק מפעיל בעל ניסיון משמעותי הצליח לגלות שדות גז טבעי בשטחים שבגינם קיבל את הרישיון, מעלה ספק בדבר יכולתם של שאר המפעילים לגלות גז טבעי. במצב הקיים נראה כי פוטנציאל החיפוש אחר שדות נפט חדשים נשאר בידי המפעיל שגילה את שדות הגז מצד אחד ובידי חברות שקיים ספק אם הן בעלות ניסיון מספיק מצד אחר", כתב המבקר, והזכיר כי לפי החלטת הממשלה על יצוא הגז, אמור היה משרד האנרגיה לחפש אחר מפעילי קידוחים בעלי שיעור קומה.

בתשובתו למבקר, טען המשרד כי "מספר המפעילים העונה להגדרה מצומצם מאוד, היות שרובם לא רואים את המשק הישראלי כמשק אטרקטיבי, בעיקר מסיבות גאופוליטיות ורגולטוריות".

המבקר העיר בתגובה כי "התשובה אינה עולה בקנה אחד עם טיוטת התקנות הכוללת העלאת רמת הניסיון המקצועי הנדרש ממבקש זכות נפט, משום שהיא עלולה לצמצם אף יותר את קבוצת המפעילים האפשרית".

אם לא די בכך, מצא המבקר כי משרד האנרגיה לא בודק בדרך כלל האם החברות הקודחות בכלל עומדות בתנאי הסף הפיננסים שדרש – וכי "התקנות הקיימות וטיוטת ההנחיות אינן מסננות את השותפים שאינם עומדים בתנאים האמורים". דרך פעולה זו, הזהיר המבקר, עלולה לחשוף את המדינה לסיכונים – כמו במקרה של חברת הקידוחים ATP שפשטה רגל. אגב, את ההנחיות החדשות למפעילי הקידוחים כותב משרד האנרגיה מאז אפריל 2014 – ואלה פורסמו רק בשבוע שעבר להערות הציבור.  

ומה באשר ליצירת תחרות? המבקר מעיר כי למרות המלצות ועדת ששינסקי, ועדת טרכטנברג וגם ועדת צמח – משרד האנרגיה לא פעל לפיתוח של שדות קטנים ובינוניים בכלים העומדים לרשותו – אף שאלה נושאים בפוטנציאל תחרותי משמעותי.

"משרד האנרגיה הוא האחראי העיקרי לפיתוח משק הגז הטבעי, אולם הוא נשען על יועצים חיצוניים בתחום חיפוש הגז הטבעי והפקתו, ועליו לחזק את הידע המקצועי המצוי אצלו", כתב המבקר וסיכם: "המשרד לא פעל די ובקצב התואם את ההתפתחויות במשק הגז".

משרד האנרגיה: לא מנוהל, לא מקצועי, לא שקוף

קידוח תמר
קידוח תמרצילום: אלבטרוס

כיצד מוכרזת תגלית גז? מה הנוהל לאישורה הרשמי של תגלית מסחרית?  כיצד מחליטים לחתום על שטר חזקה? אילו תנאים כולל אותו זיכיון שניתן ליותר מ-30 שנה? מהו אישור הפעלת קידוח? מה הקריטריונים לקבלת אישור יצוא? 

לפי דו"ח המבקר, שורת הכרעות כבדות משקל ברמה הלאומית, שערכן מוערך במיליארדי דולרים, מתקבלות ביחידת הממונה על חיפושי הנפט במשרד האנרגיה ללא נהלים ברורים, ללא פיקוח, ללא שיתוף משרדי ממשלה אחרים – ובוודאי שללא שקיפות. זאת, תוך חשש לפגיעה של ממש באינטרס הציבורי – ולמתן הקלות לחברות הגז שלעולם הציבור לא יידע עליהן.

גולת הכותרת בביקורת זו היא שטר החזקה השנוי במחלוקת שהוענק במארס אשתקד לבעלי מאגר לווייתן – אך לא רק הוא משך את תשומת לב המבקר.

כך גם תמהו אנשי מבקר המדינה על כך שאין נוסחה ברורה ושקופה לקביעת התמלוגים שבהם יחוייבו מפיקי הגז, על כך שחוק הנפט לא מגדיר בכלל את שיטת החישוב של נפח הגז במאגר – ועל כך שמשרד האנרגיה מתרץ העדר הנחיות סביבתיות לקידוחים ב"מחסור בכוח אדם".   

באשר לסוגיית התמלוגים, התגאה משרד האנרגיה כי הוא גובה 12% מהכנסות בעלי תמר בפי הבאר – על אף שבעלי המאגר דרשו לשלם 9.4% בלבד. ואולם לפי חוק, אמורה גביית התמלוגים להסתכם בשיעור של 12.5% - בעוד שנוסחת החישוב לגבי תמר לא פורסמה.

"לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפיתוח הצפוי של מאגר לוויתן בשנים הבאות והסכומים הגדולים שבהם מדובר, ובמטרה לחזק את השקיפות, על משרד האנרגיה לסיים בהקדם את קביעת ההוראות בדבר אופן קביעת התמלוגים האפקטיביים מהפקת הגז הטבעי ולפרסמן", כתב המבקר בדו"ח.

על הסדרים אלה, אגב, אמורים לפקח לפי חוק הנפט שני גופי בקרה אנונימיים עבור הציבור: מועצת הנפט ומועצת הגז הטבעי, ששימשו בשנים האחרונות בעיקר כר למינויים פוליטיים שבידי שרי האנרגיה.

באשר למועצת הנפט, מצא המבקר, זו נעדרת יו"ר קבוע מאז ינואר 2013, מאויישת בדרך כלל בחסר על ידי 10 נציגים – מתוך 15 – בעוד שמשרד האנרגיה פועל לכאורה לקצץ את כנפיה כדי לצמצם את השפעתה.

באשר למועצת הגז, שחבריה מתמנים על ידי שרי האנרגיה והאוצר, נמצא כי מסוף 2009 ועד מאי 2011, ומסוף אוגוסט 2014 – ועד לימינו – לא היה מניין חוקי של משתתפים כדי לכנסה, והיא מונה כיום שני חברים בלבד. "בביקורת לא נמצאו אסמכתאות כתובות המעידות שמנהל רשות הגז פנה לשר האנרגיה או שמשרד האנרגיה פנה לשר האוצר בבקשה למנות חברים למועצת הגז", נכתב בדו"ח המבקר, בעוד שמשרד האנרגיה טועם מנגד כי הפניות למינוי חברים "נעשו בעל פה". 

ומה באשר לתיקון חוק הנפט? תשובתו של משרד האנרגיה, שלפיה אין ליזום כעת תיקונים בחוק, הכעיסה את מבקר המדינה. "התשובה אינה עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת ועם מסקנות טיוטת הדוח שהזמינה יחידת הנפט, המעלות שיש בעיה של ממש באסדרה ולקונות בחוק הנפט וכי החסרים באסדרה פוגעים בקידום ובפיתוח של משק הגז הטבעי", נכתב בדו"ח.

"עמדת משרד האנרגיה שלפיה ניתן להמשיך בחיפושי גז ולקדם ככל הניתן את פיתוח השדות ובד בבד להתקדם בהתקנת התקנות ובכתיבת ההנחיות הנדרשות אינה עומדת במבחן המציאות. היעדר אסדרה מלאה פוגע בכל הנוגעים בדבר, והוא אף עלול להזמין לחצים חוזרים ונשנים על המאסדרים לשנות את כללי האסדרה חדשות לבקרים, אד הוק ולאו דווקא באופן המתיישב עם האינטרס הציבורי", הוסיף משרד המבקר.

למה ויתרה הממשלה לבעלי לווייתן על רכש מקומי והעסקת ישראלים?

ב-27 במארס, בדיוק ביום שבו נקבה ענקית הגז האוסטרלית וודסייד כמועד האחרון לסגירה העסקה לכניסתה כשותפה (25%) במאגר לווייתן, העניק משרד האנרגיה לשותפות בו – דלק, נובל ורציו – את שטר החזקה שלהן. זאת, בתום מרתון דיונים ממושך שקיימו אנשי המשרד מול השותפות - בלי שקיפות, בלי נהלים מוסדרים ואף ללא שיתוף יתר משרדי הממשלה.

כפי שנחשף אז ב-TheMarker, אנשי יחידת הנפט במשרד האנרגיה העניקו לחברות שורת הקלות והטבות בנוגע למגבלות ייצוא הגז, התנאים להרחבת התשתית של המאגר ואף הגנה מפני רגולציה עתידית פוגענית.

"נמצא כי על אף השפעתו הרבה של שטר החזקה של לווייתן על המשק, העביר משרד האנרגיה רק קטעים ממנו להתייחסותם של משרדי ממשלה אחדים", נכתב בדו"ח המבקר. "המשרד לא פעל באופן שיטתי ולא קבע רשימת גופים ומאסדרים הצריכים ליטול חלק בגיבוש שטר חזקה, למשל לעניין הסדרי ביטחון שונים, שמירה על הסביבה הימית ושיקולי תחרות ובאיזה שלב של גיבושו יש לשתפם".

ואולם התדהמה הגדולה נבעה מהשמטת הנספח שפירט את המחויבויות שבהן יישאו השותפות במאגר בכל הקשור לשוק המקומי (local content measures). כלומר, חבותן ברכש מקומי, בשיתוף פעולה עם התעשייה המקומית ובהעסקת כוח אדם ישראלי.

על אף שמשרדי האנרגיה והכלכלה שקדו במשך חודשים על הכנת הנספח – כפי שנהוג בעולם – החליט משרד האנרגיה, אז תחת השר סילבן שלום, להשמיט על דעת עצמו את הנספח משטר החזקה הסופי – וזאת אף ללא יידוע משרד הכלכלה.

דו"ח הביקורת לא התייחס לשורת ההקלות שבתנאי החזקה – למעט סעיף התוכן המקומי: "בשטר החזקה לא נקבעו יעדים ברורים בקשר להכשרת עובדים ישראלים ולהעסקתם או סנקציות אם בעל החזקה לא יעמוד בדרישות השטר; משכך, אפקטיביות אכיפת פרק זה בשטר החזקה עלולה להיות מועטה", כתב המבקר, ורמז כי הסיבה לכך נעוצה "בחשש לסירובו של בעל החזקה לדרישות ולסנקציות אלו, בשל היעדר מקור בחוק לדרישתן".

משרד האנרגיה מסר בתגובה מתריסה כי "בכל הנוגע לכתיבת שטר חזקה אין קיימת חובת התייעצות מכוח חוק הנפט עם משרדי הממשלה האחרים". תגובה זו לא סיפקה את מבקר המדינה שהעיר:  "לנוכח ההשלכות רחבות ההיקף של שטר חזקה על המשק בכלל ועל החברה בהווה ובעתיד, ומאחר ששטר חזקה אינו כולל מידע חסוי, ראוי שמשרד האנרגיה יעבירו, לפני החתימה עליו, להערותיהם של משרדי הממשלה והמאסדרים הנוגעים בדבר המייצגים אינטרסים אחרים של הציבור".

אם לא די בכך, בשבוע שעבר נחשף כי עיוות זה לא תוקן גם במסגרת מתווה הפשרה הממשלתי מול מונופול הגז – לאחר שפניות משרד הכלכלה זכו להתעלמות מצד המועצה הלאומית לכלכלה.

"אף שתוכן מקומי אינו המטרה העיקרית של שטר החזקה, מדובר במטרה ציבורית ראויה שייתכן שאפשר לקדמה גם באמצעות שטרי חזקה, כפי שנעשה במדינות אחרות", העיר עוד המבקר.

משרד האנרגיה: לצערנו, חלק ניכר מדברינו לא באו לידי ביטוי בדו"ח

"כפי שקבע המבקר, ריבוי המאסדרים בסמכות, ואף בלי סמכות, חוסר התיאום ביניהם וקבלת החלטות נקודתיות ללא בחינת השפעותיהן על משק הגז הטבעי כולו - הם אלה שהגבירו את האי ודאות והביאו לחלק ניכר מהליקויים שעליהם הצביע המבקר. המשרד סבור כי הפתרון לליקויים עליהם הצביע המבקר טמון בריכוז הסמכויות אצל הרגולטור המרכזי, משרד האנרגיה. ראוי כי מי שנושא באחריות יישא גם בסמכות. עמדתנו המקצועית וכל פעילויותינו הובאו לידיעת המבקר. לצערנו, חלק ניכר מהדברים לא בא לידי ביטוי בדו"ח.

"במהלך השנים התערבו במשק גורמים שונים, ללא סמכות וללא נשיאה באחריות. על אף התערבות זו, עושה המשרד מאמצים רבים לקידום עצמאותה האנרגטית של ישראל, ומשק הגז הטבעי, הן בהיבט התשתיתי והן בהיבט הכלכלי. הוא עושה זאת במקצועיות וביעילות שהוכיחה את עצמה בפיתוח המהיר של מאגר תמר והמקשר הימי, בהשוואה למקובל בעולם. תוך תריסר שנים, עברה המדינה מאפס ל-50% ייצור חשמל מגז טבעי- היקף גבוה בקנה מידה עולמי. משרד האנרגיה ימשיך לפעול במרץ לקידום הנושא לטובת המדינה ואזרחיה, ייבחן את ממצאי המבקר ברצינות ובאחריות ויפעל ליישום כל הפעולות לקידום הנושא".

משרד האוצר: "האוצר פעל בשיתוף פעולה ובתיאום עם גורמי המקצוע הממשלתיים במטרה להבטיח את המשך פיתוח משק הגז בישראל תוך שמירה על האינטרס הציבורי. לעניין הפיקוח על מחירי הגז, ועדת המחירים ניהלה מספר רב של דיונים אשר בחנו את רווחיות החברות והשלכות הפיקוח על המשק. הוועדה תגבש את המלצותיה בשים לב למתווה כפי שיאושר".

שותפויות הגז של מאגרי תמר ולווייתן מסרו בתגובה: "דו"ח המבקר מחזק ומוכיח את הדברים שנאמרו על ידינו, שלפיהם ריבוי הרגולטורים וחוסר התיאום ביניהם, הסחבת הארוכה של שנים ארוכות בקבלת ההחלטות, לצד השינויים התכופים שכן נתקבלו - יצרו חוסר ודאות בשוק האנרגיה המקומי, הביאו לעיכוב בפיתוח תעשיית הגז ומנעו את הגעתם של שחקנים חדשים לישראל. אנו תקווה שלאור ממצאי הדו"ח הברורים ימשיכו משרדי הרגולציה והממשלה את שיתוף הפעולה ביניהם שהחל בחודשים האחרונים סביב מתווה הגז הקיים, ויפעלו ליצירת וודאות ויציבות בשוק האנרגיה. המשך הסחבת וחוסר התיאום יביאו לעיכובים מיותרים נוספים בפיתוח המאגרים ויסבו נזקים קשים לתעשייה המקומית ולמשק הישראלי".

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker