נתניהו מסיר את המגבלות על מונופול הגז כדי לקדם עסקה מול חברה אירופית

כיצד הופקרו ביטחון ישראל והאינטרס הכלכלי 
שלה כדי לזרז עסקת ענק למכירת גז ממאגר תמר לשותפות ספרדית-איטלקית שפועלת במצרים, ומדוע פעלה הממשלה כדי להגדיל את רווחיותה של העסקה במאות מיליוני דולרים?

אבי בר-אלי
אבי בר-אלי
אבי בר-אלי
אבי בר-אלי

"מצאנו את האיזון הנכון, לא נסחפנו בגלי הפופוליזם ששוטפים את המדינה...בזכות ההחלטה שקיבלנו היום ייהנו כל אזרחי ישראל מהמתנה של תגליות הגז הטבעי" -במלים אלה סיכם ביוני 2013 ראש הממשלה, בנימין נתניהו, את ההחלטה הדרמטית של הממשלה שבראשה עמד, לאשר יצוא של עד 40% מעתודות הגז של ישראל.

דרכה של הממשלה להכרעה זו לא היתה קלה. נתניהו נאבק עליה בכל כוחו — החל בגורמים פופוליסטיים שפעלו נגד ממשלתו מטעמים פוליטיים, וכלה בשרי ממשלה שקראו לרסן את היצוא מטעמים מקצועיים טהורים. נתניהו כופף לבסוף את הייעוץ המשפטי של הממשלה, עקף את הכנסת, הימר על ניצחון בבג"ץ, ולאחר מקצה ויתורים מסוים — השיג את תמיכת נגיד בנק ישראל דאז, פרופ' סטנלי פישר, וגם את הרוב הנדרש בקרב שרי ממשלתו. "כל עיכוב ביישום ההחלטה יעמיד בסכנה את יכולת המדינה לממש את רווחי משאבי הגז שלנו" — הזהיר אז נתניהו מניסיונות סיכול של המהלך.

לאור זאת, מה רבה היתה הפליאה כאשר התברר כי נתניהו עצמו נסוג מהחלטת הממשלה שהוביל, ושבה התגאה כל כך רק לפני שנתיים — והוא פועל כעת לפורר אותה כמעט לגמרי. כך, דוחף נתניהו לביצוע של לא פחות מ–12 (!) שינויים בסעיפי החלטת היצוא שקיבלה ממשלתו רק לפני שנתיים (ראו טבלה).

במסווה של "מתווה" שווא לאסדרת שוק הגז בישראל — פועל נתניהו לבטל את החלטת הממשלה שקיבלו הוא ושריו בקיץ 2013, לעקוף גם את חוק ששינסקי (מיסוי רווחי נפט) שהעבירה ממשלתו הקודמת ב–2011 ולשנות את תקנות המיסוי שגיבש משרד האוצר ב–2014. "כבר ראיתי מספיק מדינות שנכנעו לפופוליזם", חזר באחרונה נתניהו על אמירתו מלפני שנתיים. "אחרי שנים של דיונים, אחרי שנים של ויכוחים, אני בטוח שזה הפתרון הנבון, הנכון והנדרש לכלל אזרחי המדינה", הוסיף ביחס למתווה שעל הפרק.

מסיבת העיתונאים ב-2013צילום: אוליבייה פיטוסי

למי אם כך, יש להאמין? לנתניהו של 2013, שטען "מצאנו את האיזון הנכון", או לנתניהו מודל 2015, שטוען כי הפעם מצא את "הפתרון הנבון והנכון"?

את התהיה הזו לא העלה איש בצמרת הממשלה — אף שכל שרי הליכוד בה היו שותפים לפני שנתיים להצבעה על החלטת היצוא. כך גם הפקידות המקצועית בשורות הממשלה נמנעת מלהודות באמת השקופה: "מתווה" הפשרה מול מונופול הגז הטבעי אינו אלא תרגיל הסחת דעת לביטול כל הישגי הממשלה מול חברות הגז בחמש השנים האחרונות.

ואם לא די היה בחומרת התפנית בעמדתו של ראש הממשלה — מטרידה עוד יותר התשובה האפשרית לשאלה מדוע בעצם הוא נדרש לשנות אותה.

אנשי המקצוע הושתקו - והסיכון הועלם

לפני חודשיים נחתה בישראל משלחת בכירים מטעם שותפות בשם יוניון פנוסה (Union Fenosa Gas), ונפגשה עם שורת גורמים בממשלה. שנה לפני כן, במאי 2014, חתמה השותפות עם בעלי מאגר תמר על מזכר הבנות למכירה של 24% מנפח המאגר (67.5 מיליארד מ"ק גז) במשך 15 השנים הבאות. זאת, באמצעות יצוא גז מוקדם של כ–4.5 מיליארד מ"ק מדי שנה, בסכום כולל שעשוי להגיע ל–15 מיליארד דולר.

פנוסה הספרדית, ביחד עם ענקית האנרגיה האיטלקית ENI, מחזיקות בצפון מצרים מתקן להנזלת גז וליצואו. המתקן הושבת בשנים האחרונות לנוכח הפסקת פיתוח משק הגז במצרים ולאור התהפוכות הפוליטיות שחוותה המדינה.

השותפות הספרדית־איטלקית מעוניינת לפיכך בגז הישראלי, כדי שזה ימלא את מקום הגז המצרי החסר, ויאפשר לה להפעיל את המתקן ולייצא ממנו גז מונזל (LNG) ללקוחותיה, בעיקר באירופה. זאת, לפחות עד שהמצרים יחדשו את פיתוח השדות שלהם.

אתרע מזלה של השותפות האירופית, והצורך העסקי שלה התנגש באינטרס הישראלי, כפי שעוגן בשורת כללים שנקבעו בשנים האחרונות. אלא שבמקום לדרוש את שינוי תנאי העסקה — התנדבה דווקא ממשלת ישראל לשנות את הכללים שקבעה בעצמה.

בהחלטת הממשלה על יצוא הגז מ–2013 אומצה עמדת משרד האנרגיה, שלפיה למאגר תמר חשיבות אסטרטגית למשק, מכיוון שהוא מקור הגז העיקרי והכמעט בלעדי של המדינה בשנים הקרובות. זאת, בעוד שפיתוח יתר המאגרים, ובראשם לווייתן, טרם נראה באופק.

בהמלצת גורמי המקצוע במשרד האנרגיה, מכסת היצוא של תמר הופחתה ביחס לזו של מאגר לווייתן. כך, נקבע כי בעוד שמאגר תמר יוכל לייצא עד מחצית מחוזי הגז שלא מכר (על הנייר) — קרי כ–20% מנפח הגז במאגר — יוכלו השותפות בלווייתן לייצא בין 50%–75% מהגז שבמאגר.

עוד קבעה אז הממשלה, בהמלצת כלל הגורמים המקצועיים, כי יצוא גז מישראל ייאסר עד שלרשות המשק הישראלי יעמדו מאגרי גז בנפח של לפחות 540 מיליארד מ"ק. כלומר, עד שנוסף לתמר, יחובר לחוף בצינור גם מאגר לווייתן. רק אז, יותר יצוא הגז שמעבר למכסה השמורה לטובת המשק הישראלי. ואילו עד אז, יוכל מאגר תמר לייצא רק 20 מיליארד מ"ק שנחוצים בדחיפות לירדנים.

"ההחלטה שעליה המלצנו לממשלה תשמור על עצמאות אנרגטית של ישראל, תדאג לשמירת גז עבור הדורות הבאים ותסייע למשק הישראלי ברוב תחומי החיים", התגאה שר האנרגיה דאז ושר הפנים היום, סילבן שלום.

ההחלטה הזאת לא היתה קלה עבור שותפות תמר. כך, למשל, הן נאלצו לבטל את הסכם העקרונות שעליו חתמו מול גזפרום הרוסית למכירת 84 BCM גז מהמאגר. אלא שכפי הידוע, דלק ונובל אנרג'י, המחזיקות יחדיו ב–67% מהזכויות בתמר — מחזיקות בה בעת גם ב–85% מהזכויות בלווייתן, ולכן נותרו אדישות לפגיעה. מי שהקימו מהומה היו השותפות המשניות בתמר — ישראמקו ואלון גז — שהגישו לבג"ץ עתירה נגד המדינה בגין האפליה הפסולה לכאורה.

"כל שינוי שיבוצע לעת הזו בהחלטת הממשלה יגרום לפגיעה קשה בוודאות שזה עתה הושגה, ויגרום לפגיעה חמורה באינטרס הציבורי" — השיבה אז פרקליטות המדינה לבג"ץ, וטענה כי ההוראות המיוחדות שנקבעו למאגר תמר הן בגדר "אבחנה מותרת", מתוקף הטיעונים האסטרטגיים שהועלו.

כיצד לפיכך אותה פרקליטות מגנה בימים אלה על מתווה שמסיר את מגבלות היצוא מעל תמר, וסותר את העמדה המקצועית שפירטה הפרקליטות לפני פחות משנתיים בפני שופטי בג"ץ?

הממשלה יישרה קו עם האולטימטום הספרדי

אין לדעת מה התרחש בחדרי החדרים במהלך פגישתם של נציגי פנוסה עם בכירי הממשלה לפני חודשיים. מה שכן אפשר לומר הוא שהחל מאותו הרגע, פעל צוות המשא ומתן הממשלתי מול מונופול הגז ל"יישור קו" מלא עם האולטימטום שהציבו הספרדים־איטלקים: אספקת גז מתמר עד 2017 — או שהעסקה תבוטל.

ואמנם, אם נרכז את שורת הפרסומים בשבועות האחרונים ב–TheMarker אודות הכרסומים שאישר צוות המשא ומתן הממשלתי לבצע בהחלטות הממשלה — יתברר כי המשותף לכולם הוא סלילת הדרך לביצוע מהיר של אותה עסקה עלומה מול המתקן בצפון מצרים. זאת, מבלי שהתקיים דיון בממשלה על הפרת החלטתה מ–2013, ללא מנדט מהכנסת על הכוונה לעקוף את חוק ששינסקי — ותוך הלעטת הציבור בהבטחות שווא לשינוי פניו של שוק הגז הישראלי.

מתוך כ–20 סעיפים שנכללו בהחלטת הממשלה 442 על יצוא הגז מיוני 2013 — מבקשת בימים אלה הממשלה לשנות לא פחות מ–12 סעיפים (ראו טבלה). שינוי הסעיפים, שנועד לכאורה לסייע להוצאתה לפועל של עסקת פנוסה, עלול להביא להעמדת ביטחונה האנרגיה של ישראל בסכנה — וזאת לפי עדותה של ממשלת נתניהו הקודמת עצמה.

כך, בראש ובראשונה, שומט מתווה הפשרה מול מונופול הגז את החלוקה הדרמטית של 40–60 — 60% לישראל 40% ליצוא — גולת הכותרת של החלטת היצוא.

לפי החלטת הממשלה מלפני שנתיים תוקצב כמות גז טבעי של 540 מיליארד מ"ק לצורכי המשק הישראלי למשך כ–29 שנים. זאת, כשכמות זו תחושב לפי קטגוריה של 2P — הכוללת עתודות מוכחות (proved) וסבירות לגילוי (probable). לפי המתווה שהציגה הממשלה לפני כשבועיים, יחושבו העתודות מעתה לפי הגדרה מרחיבה יותר בקטגוריית של עתודות גז צפויות (2C — contingent) — כך שעתודות הגז שיידרשו להוכחה יהיו מצומצמות יותר והיצוא יחל מוקדם יותר, תחת שריון גז נמוך יחסית לטובת המשק.

אגב, לפי החלטת הממשלה, שר האנרגיה היה אמור לקבוע כללים להכרה במכירת גז מקומית לצורך ייצור מוצר יצוא כיצוא גז לכל דבר. בעוד שכללים כאלה לא נכתבים עדיין, המתווה המתגבש מול חברות הגז כבר מחריג מכללים אלה את מכירת הגז למפעל האמוניה המתוכנן ברמת חובב. כך, תיגרע מכירה של עד חצי מיליארד מ"ק גז בשנה מהמכסה המשוריינת למשק — גם אם האמוניה תשווק לחו"ל.

בהחלטת הממשלה מ–2013 צויין עוד כי עתודות הגז שמשוריינות למשק יחושבו רק עם חיבור מאגרי הגז לחוף — כדי שכמות הגז המינימלית שדרושה להתחלת היצוא תהיה זמינה עבור המשק ולא קבורה במעמקי הים.

ואולם, בעבור האור הירוק לעסקת פנוסה, מתיר המתווה החדש את יצוא הגז מתמר בהיקפים גדולים יותר כבר כעת, עוד לפני חיבור מאגר לווייתן לחוף. זאת, אף שבעלי לווייתן לא עומדים בלוח הזמנים המקורי שנקבע להם לפיתוח המאגר — כפי שחוייבו לעשות לפי עוד סעיף בהחלטת הממשלה על היצוא — וזאת אף שהמתווה לא כולל שום סנקציה או פתרון עזר לפיתוח לווייתן בזמן.

יתרה מכך, בעוד שעתיד הפיתוח של לווייתן לוט בערפל, בהיעדר חוזי מכירת גז גדולים שיאפשרו את מימונו — פועלת ממשלת ישראל, באופן אבסורדי, דווקא להרע לו. כך, היא מזרזת עסקת יצוא מהמאגר המתחרה תמר — שבעליו כבר השלימו את מימונו ושאותו הכתירה כבר "מאגר אסטרטגי" — וזאת במקום לפעול להפניית החוזה למאגר לווייתן, שבאמת זקוק לו.

"פנוסה הבהירה שהיא רוצה את הגז עד 2017", אמר באחרונה מקור ממשלתי. אך ממתי קובעת שותפות זרה את האינטרסים האסטרטגיים הלאומיים של ישראל?

הממשלה חייבה הנחת צינור? אז מה

התנהלותה המוזרה של הממשלה בנוגע להבטחת העסקה לא מסתכמת בכך. בהחלטת הממשלה 442 נקבע כי היצוא המוקדם מתמר יותר בכמות מוגבלת למדינות גובלות בלבד — שהוגדרו כמדינות שלהן גבול משותף עם ישראל, ושאספקת הגז לשטחן תבוצע דרך תשתית הולכה ישראלית. אלא שהיצוא למתקן של פנוסה, לעומת היצוא לירדן, מתוכנן להתבצע דרך צינור שיניחו שני הצדדים לעסקה מתמר, כשבעלי תמר יישאו בעלותו עד לגבול המים הכלכליים עם מצרים, ומשם — ימומן הצינור על ידי הספרדים־איטלקים.

כפי שנחשף ב–TheMarker, לנוכח חסם זה, עשויה גם ההגדרה של "מדינות גובלות" לעבור עדכון, כך שתתיר את היצוא המוקדם דרך צינור ימי פרטי, שחלקו כלל לא בשטח ישראל.

ואם לא די בכך, הרי שהציבור הישראלי צפוי לשאת גם במימונו.

כך, נחשף כי הציבור יממן מחצית מעלות הנחת הצינור מתמר לאסדת הטיפול בגז שמול חופי אשקלון. לפי הערכות, המדינה תישא בעלות של כ–300 מיליון דולר, לא כולל הוצאות על קידוחי הבארות שנדרשים לצורך ההפקה הנוספת, של עוד מאות מיליוני דולרים — הוצאות מוכרות לצורכי מס. ההשתתפות של המדינה תעשה על דרך קיזוז תשלומי המס המגזרי שאותו נדרשים בעלי תמר להעביר לקופת המדינה החל ב–2019.

לפי חוק ששינסקי, המדינה לא תישא בעלויות הקמה של תשתית ליצוא גז, ולא תסכים לקזז מחבות המס של החברות בגין הוצאות אלה. עקיפת החוק נומקה בכך שהתשתית תשמש גם את המשק הישראלי, באמצעות הגדלת הקיבולת של ההזרמה מתמר — ולפיכך ראוי שגם הציבור יישא את חלקו במימון.

אלא שהמשק הישראלי לא יראה בהכרח ברכה מתוספת תשתית זו — לנוכח שינוי מקומם נוסף שמתכוונת הממשלה לבצע באחת ההתניות החשובות ליצוא, כפי שהופיעה בהחלטת הממשלה מ–2013. שוב, לטובת בעלי תמר, על חשבון האינטרס הציבורי — ולצורך האצת העסקה מול פנוסה.

מדובר בביטול ההתנייה שחייבה את בעלי תמר בהנחת הצינור החדש עד לחוף אשקלון עד סוף 2016. כלומר, בחיבור אסדת הטיפול בגז של תמר גם לחוף קצא"א באשקלון — ולא רק לנקודת הקליטה של הגז באשדוד. זאת, בין היתר, כדי לתת מענה לצוואר הבקבוק שנוצר בהזרמת הגז בדרום, כשכבר כיום מתקשה הצנרת היבשתית להתמודד אתו.

אף שהנחת צינור זה לאשקלון נכללה בהחלטת הממשלה מיולי 2013 כתנאי ליצוא — בעלי תמר לא עשו דבר כדי לקדמה והממשלה לא עשתה דבר כדי לאכוף אותה. אבל את עסקת היצוא מול פנוסה המשיכו הצדדים לקדם ועוד איך.

התנייה נוספת שעומד נתניהו לבטל מהחלטתו לפני שנתיים היא חיוב בעלי תמר להפוך את מאגר ים תטיס שהתרוקן מול חופי אשקלון למאגר תפעולי אסטרטגי לטובת המשק. זאת, באמצעות החדרה גז מתמר לתוכו.

אלא שוויכוחים כספיים וטכניים בין משרדי האנרגיה לבין נובל באשר לסיכון שבהסבת המאגר המרוקן לאחסון לא הולידו את הפרויקט — שעליו מתכוונת כעת הממשלה לוותר ללא תמורה. זאת, מבלי שהממשלה מבררת מדוע באמת מתקשה נובל להשמיש את המאגר (שקירותיו קרסו כתוצאה משאיבת יתר), מבלי שהיא דורשת פיצוי על כך ומבלי שהיא דורשת להשיב את המאגר לידיה.

חסות ממשלתית לתחמון מס

דוגמה בולטת אחרת לזניחתו של האינטרס הציבורי לטובת האינטרס העסקי הפרטי שבקידום עסקת הגז עם האירופים מופיעה בפרק המיסוי שבמתווה הפשרה עם המונופול. שינוי זה שמוביל נתניהו לא רק שיסיר חסם משמעותי מהוצאתה לפועל של עסקת פנוסה — הוא גם יהפוך אותה לבוננזה עסקית של ממש. זאת, גם במחיר שינוי החלטות ממשלה קודמות — ועל חשבון הכנסות המדינה ממסים.

כפי שנחשף לפני שבועיים 
ב–TheMarker, לפי המתווה המתגבש, חברות הגז יוכלו למכור גז ליצוא במחיר נמוך מזה שבו הן נוקבות עבור הלקוחות הישראליים — מבלי שיידרשו לשלם מס מלא. זאת, בניגוד להחלטת הממשלה 442 ובניגוד לחוק ששינסקי, שדאגו לשמור על מגבלת מס זו כדי למנוע הברחת גז על חשבון האינטרס המקומי, תוך התחמקות מתשלום מס.

לנוכח מחיר הגז המונופוליסטי בישראל — לעומת מחירו הצולל בשוקי העולם — ביקשו בעלי תמר מהממשלה לבטל את חיובם במס מלא ולאפשר להם למכור את הגז למתקן של פנוסה במחיר נמוך מזה שמונופול תמר מוכר גז בישראל.

למרבה התדהמה, מתווה הפשרה אמנם כלל מנגנון מתוחכם שנועד לכאורה לשמירה על מחיר הגז בשוק המקומי — אך בדלת האחורית העניק לחברות הגז פתרון לפער המחירים מול היצוא, ואיפשר להן חלון הזדמנות לקיזוז במס.

לפי המתווה, יצואני גז יחויבו להציע את התנאים שעליהם סיכמו בחוזי היצוא — גם ללקוחות חדשים של גז במשק הישראלי. כלומר, אם יחתמו בעלי תמר ולווייתן מול לקוח יצוא על חוזה בתנאים עדיפים מאלה שהציעו בישראל — לקוחות מקומיים יוכלו לבקש לעצמם את אותו חוזה, וזאת רק למשך שלוש שנים מיום העסקה.

בתמורה, המס שייגבה מהספקים למשך כל תקופת היצוא (!) לא יחושב לפי מחיר הגז בשוק המקומי, אלא לפי מחיר היצוא. זאת, ללא קשר לניצול ההצעה בפועל על ידי לקוחות ישראליים, ואף שספירת שלוש השנים של האופציה תחל מיום חתימת חוזה יצוא — ולא מיום הפקת הגז הנוסף.

במלים אחרות, די יהיה בהצעה להשוות את חוזי היצוא — ללא מימושה מצד לקוחות ישראליים — כדי להקנות לבעלי המאגרים הנחה משמעותית במס המוטל עליהם, בעבור יצוא גז בהיקפים משמעותיים הרבה יותר. 

הקלה משמעותית זו, שעליה נסובה עדיין מחלוקת פנים ממשלתית, עשויה לשפר את רווחיות עסקת היצוא לפנוסה בעד מאות מיליוני דולרים. הסיכון הלאומי שבצד סכום כסף זה מאירים באור מחשיד עוד יותר את הנכונות הממשלתית להתגייס כך לטובת עסקה שפרטיה המלאים עדיין מוסתרים מהציבור.

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ