מודל "רמזור" ומידור ראש הממשלה: התוכנית שתגן על התשתיות הרגישות מהכסף של סין ודובאי

לאחר שנים של כאוס והתעלמות פוליטית מכוונת, בממשלה ובשב"כ גיבשו מנגנון לבחינת השקעות זרות בתשתיות רגישות

שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
נמל המפרץ

לפני חמש שנים זכתה קבוצה בשם לאנדברידג' (Landbridge) במכרז שפירסמה אוסטרליה להפרטת נמל דרווין שבצפון היבשת. הזוכה המאושרת קיבלה לידיה זיכיון להפעלת הנמל למשך 99 שנה. זאת, לאחר שהציעה תמורתו כ–400 מיליון דולר, במכפיל רווח פנטסטי של יותר מ–25 — והתחייבה להשקיע בתשתיות הנמל עוד 200 מיליון דולר מכספה.

שמה המלא של הקבוצה הזוכה היה Shandong Landbridge. בעליה הוא הטייקון הסיני האלמוני יא צ'אנג, מי שזכה לכינוי "המיליארדר הבלתי־נראה". עם שותפיו של צ'אנג בקבוצה נמנו, בין היתר, ענקיות הנפט הממשלתיות של סין.

זמן קצר לאחר הודעת הזכייה הביע הממשל האמריקאי "דאגה" לנוכח העברת הבעלות על הנמל לידי גורם סיני. הסיבה: הצי האמריקאי נמנה עם לקוחות הנמל, ספינותיו נהגו לעגון בו — ולטענת ארה"ב, הגישה הסינית לנמל תאפשר להם לאסוף מודיעין על כוחות הצבא האמריקאי והאוסטרלי. נשמע מוכר?

באותה שנה זכתה SIPG הסינית במכרז הבינלאומי שפירסמה ישראל להפעלת נמל המפרץ הפרטי, שסמוך לנמל חיפה. גם במקרה הישראלי טענו האמריקאים (באיחור מה) כי הזכייה הסינית אינה אלא נדבך נוסף בתוכנית האימפריאליסטית "חגורת דרך המשי" — שעיקרה השתלטות סינית על מתקני תשתית זרים כמנוף כלכלי אסטרטגי. בישראל, כמו באוסטרליה, הפעילה ארה"ב מכבש לחצים כדי להגביל אחזקות סיניות בתשתיות — ואף לחצה לבטל את תוצאות המכרז, לשווא. אלא שכאן מסתיים הדמיון בין שני המקרים.

באוסטרליה פועלת מאז 1975 ועדה שתפקידה לעקוב אחר רכישות זרות של נכסים ממשלתיים — בעוד שישראל נעדרה כל בקרה בנושא עד לשנה שעברה. בעקבות מכרז נמל דרווין, הורחבה סמכותה של הוועדה האוסטרלית גם לבחינת עסקות נדל"ן, והחל ב–2016 הוכפפו לאישורה גם השקעות פרטיות בתשתיות.

ב–2017 הוקם במשרד האוסטרלי לביטחון פנים מרכז לניהול סיכונים הטמונים בבעלות זרה על תשתיות, ונציג של ארגוני הביון צורף לפיקוח. ב–2020 בוטל הסף הכספי לבחינת עסקות בראי הביטחון הלאומי וכל עסקה בנתח של יותר מ–10% מהבעלות נדרשה לאישור הוועדה. כמו כן, הוועדה הוסמכה להטיל הגבלות על עסקות ולבטלן — גם בדיעבד.

השרה אורית פרקש הכהן. הרימה את הכפפהצילום: אייל טואג

ברדק לבנטיני טיפוסי — ומקבל החלטות אחד

בישראל, לעומת זאת, הדברים לא ממש השתנו מאז 2015. בכל הנוגע למכרזי תשתית רגישים, העדיפו להגיע קודם אל הגשר ואז לחצות אותו. כלומר, להמתין לזוכה בנמל או בתחנת הכוח, ואם מדובר היה בזוכה "בעייתי" — או אז היו דנים אם להתערב בזכייה. כל זאת, בלי כללים ברורים, בלי פרמטרים לבחינה וללא ראייה מתכללת. לדברי מקור ביטחוני לשעבר, "קרה שגורמי הביטחון קראו בעיתון על כך שתשתית אסטרטגית הועברה לבעלות זרה, בלי שאיש טרח לעדכנם בכך".

רק בסוף 2019 החליט הקבינט המדיני־ביטחוני על הקמת ועדה מייעצת לבקרה על השקעות זרים בתשתיות — אך דאג לשמור אותה מקוצצת כנפיים, נטולת שיניים, בעלת משקל לא מורגש, ולהותיר את ההתייצבות מולה על בסיס וולונטרי בלבד. לראשות הוועדה מונתה הכלכלנית הראשית במשרד האוצר, שירה גרינברג, אך הדיונים התכליתיים בפסילת השקעות זרות התקיימו בפועל בסביבתו הקרובה של ראש הממשלה בנימין נתניהו — בדרך כלל במל"ל — באופן לא רשמי, לא מתועד, לא מקצועי ולא שקוף.

כמו בנושאים אסטרטגיים אחרים, בישראל מעדיפים להחליט שלא להחליט, לדחות הכל עד לרגע האחרון, להזמין לחץ, לגרור מבוכה, לאלץ עלייה לרגל למשרד ראש הממשלה, לחכות שמישהו יוציא את הערמונים מהאש, לרמוז, לקרוץ — ורק אחרי שמוצו כל תמרוני ההתחמקות, לבחור אחת משתי אפשרויות: לפספס בעיניים פקוחות, או לשלוח מישהו לבשר רפות על החלטה שבדיעבד כולם יתנערו ממנה.

בקיצור: ברדק לבנטיני שגרתי שרק מבוגר אחראי אחד מחזיק בו במפתח השווה מיליארדים — ראש הממשלה נתניהו.

אך מה קורה כשלסינים עתירי כוח האדם וההון הזול מצטרף שחקן רוסי בעל שאיפות לדריסת רגל פוליטית — או שחקן אמירתי עם כיסים מנופחים, שמעוניין אף הוא בנכסים המניבים בישראל?

ומצד שני, מי דואג להיבטים של כדאיות כלכלית — איך נזהרים לא להרוג תחרות בריאה ונמנעים מרגולציה קסנופובית שרק תעצים את מונופולים מקומיים?

את המציאות הכאוטית יש מי שביקשו לסדר, ואת הכפפה הרימו בשנה האחרונה המשרד לנושאים אסטרטגיים, בראשות השרה אורית פרקש־הכהן (כחול לבן) והמנכ"ל לשעבר תת־אלוף רונן מנליס —ושב"כ, בראשות נדב ארגמן.

התוצאה היא מסמך עב כרס שמסווג את התשתיות בישראל לפי מידת רגישותן; מציג את המכרזים והפרויקטים שצפויים להתפרסם בענפי התשתיות המרכזיים במהלך השנים הבאות; ולבסוף — מציע לממשלה מודל מקצועי סדור שלפיו תוכל לקבל בעתיד החלטות בשאלה האם לאשר את ההשקעה הזרה בתשתית המסוימת.

מדוע עכשיו? מנסחי המסמך לא מסתירים את הסיבה: היקף השקעות גדול שעומד לפתחה של ישראל, בעוד שזו מהווה כבר שנים "יעד לניסיונות חדירה של מדינות זרות, בראשן סין — ולנוכח העלייה הצפויה בהשקעות מצד מדינות המפרץ כבר בחודשים הקרובים".

קווי מתח של חברת החשמל. ההולכה - תשתית ברגישות גבוההצילום: אלכס ליבק

די להיות "מופתעים"

נקודת המוצא של מחברי המסמך היתה שישראל מצויה בלב סחף בלתי־נמנע של שלוש מגמות כלכליות: גלובליזציה; נורמליזציה גיאופוליטית שמגבירה את העניין בישראל כיעד להשקעות מבחוץ; וכן תנופה חובקת עולם של פיתוח תשתיות, כזה שמתאפיין בחסמי מימון גבוהים במיוחד. זאת, בין היתר, עקב תמורות טכנולוגיות משמעותיות בשוקי החשמל (אנרגיה מתחדשת), המים (התפלה) והתחבורה (הנעה אלטרנטיבית ונסיעה אוטונומית).

בה בעת, מדינות העולם הגבירו את השגחתן על השקעות זרות בתשתיותיהן — בייחוד בתקופת הקורונה, שבה עסקים במשבר שימשו מטרה נוחה להשתלטות של כסף זול. בעולם כולו תרים אחר מודל שיאזן בין הצורך לעודד השקעות ופעילות עסקית, לשמור על שווקים תחרותיים, להוזיל עלויות ולהכניס ידע, לבין השמירה על האינטרסים האסטרטגיים הלאומיים בתשתיות קריטיות. וכפי שמנסחת העבודה בצורה מעודנת, "לגורמים זרים עשויים להיות אינטרסים שאינם עולים בקנה אחד עם האינטרס של המדינה, וחמור מכך — הם עלולים לעשות שימוש לרעה בגישתם לתשתית".

המסמך שהכינו במשרד לעניינים אסטרטגיים מחולק אפוא לשלושה פרקים. הראשון מיפה את רגישות התשתיות בישראל; השני הציג בנצ'מרק למנגנוני פיקוח בינלאומיים; ובפרק השלישי הועלו על הכתב המלצות לכינון מנגנון מותאם לישראל.

מיפוי התשתיות נעשה באמצעות מתודולוגיה חדשנית: ראשית, נבחרו חמישה מגזרי תשתיות מרכזיים (אנרגיה, מים, תקשורת, מדיה ותחבורה). אלה חולקו ל–54 מקטעי פעילות שונים, שכן הם אינם עשויים מקשה אחת (למשל: ייצור חשמל, הולכתו, חלוקתו, אספקתו וניהול המערכת כולה).

בכל מקטע נבחנו פרמטרים שונים, דוגמת מידת הריכוזיות במקטע, זהות השחקנים, מבנה שרשרת הערך, עוצמת הרגולציה, צפי התפתחות, או מעורבות זרה קיימת. במקביל, סווג כל מקטע לפי מידת רגישותו הביטחונית. זאת, בהישען על קריטריונים כמו מידת הקריטיות של התשתית, פוטנציאל הנזק הכלכלי כתוצאה מהשבתה, מידת הסיכון שטמונה בדליפת מידע, או מידת החשיפה לגניבת קניין רוחני.

כך, למשל, ניהול מערכת החשמל, הולכת גז טבעי, אחזקה בחוות שרתים, שדות תעופה, או רשתות חברתיות הוגדרו תשתיות בעלות רגישות גבוהה מאוד; הולכת חשמל, זיקוק נפט, הפקה וחלוקה של גז טבעי, הולכת מים, ניהול רשתות תקשורת והכבל התת־ימי סומנו כבעלי רגישות גבוהה; מתקני התפלה, שירותי סלולר ורכבות הוגדרו בעלי רגישות בינונית; וברגישות נמוכה נכללים בין היתר בעלות על תחנת כוח, חברת אוטובוסים או כבישי אגרה (ראו טבלה).

בסך הכל מופו 134 חברות שפועלות במקטעי התשתיות השונים ואותרו יותר מ–60 מכרזים (והפרטות) שצפויים להתפרסם במגזרים אלה. ויש לקוות שהמיפוי יפסיק את הנוהג של ממשלת ישראל להיות "מופתעת" בכל פעם מחדש ויאפשר לה, אם תרצה בכך, להיערך מראש לקראת כל מכרז או פרויקט — גם בהיבטים הרגישים שכרוכים בבעלות זרה.

נדב ארגמן, ראש השב"כ. שותף למסמךצילום: מוטי מילרוד

בחישה של בעלי עניין

בחלק השני של העבודה הוצגה סקירה השוואתית של מנגנוני פיקוח בעולם, תוך התמקדות במדינות בעלות מאפיינים רגולטוריים דומים לאלה של ישראל: ארה"ב, קנדה, אוסטרליה וגרמניה. ההשוואה לא החמיאה לישראל, ומיקמה אותה הרחק מאחור. למשל, נמצא כי במדינות שנסקרו קיימת חובת דיווח על עסקות זרות, שמעוגנת בחוק, וכי חובת הדיווח מוטלת על הצדדים לעסקה. בישראל, לעומת זאת, הפנייה לוועדה נעשית באופן וולונטרי, על ידי רגולטור בלבד (קרי, אם אין רגולטור — אין דיווח) וללא דיפרנציאציה (דין בית"ר ירושלים כדין בית זיקוק).

גם כשמגיעה פנייה לוועדה, היא נבחנת בראייה צרה ולא מתכללת, וההחלטות מתקבלות ללא עיגון חקיקתי וללא שקיפות. זאת, כאשר כל פסילה מחייבת הסכמה פה אחד של חברי הוועדה — מה שמנטרל למעשה קבלת החלטות, ומניח כל פסיקה מהותית לפתחו של ראש הממשלה.

למציאות זו נודעות שתי השלכות: תמרוץ בחישה של בעלי עניין, בהיעדר הליך מקצועי — וחשיפת ראש הממשלה ללחצים חיצוניים מסוכנים. לכן ממליץ המסמך להפוך את הוועדה הקיימת למנגנון מעובה ומחייב.

לפי ההצעה, בראש הוועדה יעמוד משרד האוצר, ויישבו בה נציגים של משרד הכלכלה, רשות התחרות, משרד הביטחון, שב"כ — ונציג המשרד הרלוונטי לתחום העסקה הנבחנת. הרכב זה, שבו רוב לנציגות הכלכלית, יבטיח דיון מקצועי — בעוד שעל עבודת הוועדה תפקח ועדת שרים מטעם הקבינט המדיני־ביטחוני, ועליהם יתווסף נציג מל"ל. כלומר, האיזון בין השיקולים הכלכליים לביטחוניים בקבלת ההחלטות יישמר, ומשרד ראש הממשלה יורחק מהדיון המקצועי — בעוד שראש הממשלה עצמו יוסמך לדון רק בערעורים שיוגשו על פסילה של עסקות.

חדר שליטה במתקן ההתפלה של מקורות באשדודצילום: תומר אפלבאום

לפי המודל המוצע, הבחינה שתערוך הוועדה תעריך את מידת הסיכון שטומנת ההשקעה לאינטרסים הלאומיים החיוניים ואז תציב מגבלות או תנאים בהתאם למידת הרגישות שהוגדרה לתשתית החיונית.

הטיפול יישען על מעין "מודל רמזור", שבו יסווג כל מקטע תשתית לפי מידת רגישותו. כך, תחומים בעלי רגישות גבוהה וגבוהה במיוחד (תשתית אדומה) יחייבו בחינה של הוועדה; רגישות בינונית (כתומה) תחייב דיווח לוועדה; תחומים ברגישות נמוכה יזכו למסלול ירוק שבמסגרתו הרגולטור האחראי יהיה רשאי להיוועץ בוועדה, אך לא חייב לקבל את אישורה.

בהפרטות יופעל המנגנון לפני פרסום מכרזים; עבור עסקות הון בחברות פרטיות, המנגנון יופעל בדיעבד — תחת חובת דיווח של הצדדים לעסקה. ותוצרי הוועדה יהיו שלושה: אישור העסקה, אישורה בכפוף לתנאים — או חסימתה.

הוועדה תוכל לקבוע מגבלות רכות יחסית, החל בחיוב של המשקיע הזר בניהול פרוטוקולים או בהקמת מנגנוני אבטחת מידע מסוימים; וכלה במגבלות מחמירות כמו הוצאת נכסים רגישים מהעסקה, הגבלת שיעור הבעלות הזרה, או התחייבות המשקיע להשארת פעילות מסוימת בתחומי ישראל.

תת־אלוף רונן מנליס, לשעבר מנכ"ל המשרד לנושאים אסטרטגיים. מיוזמי המהלךצילום: עדינה ולמן / דוברות הכנסת

את מי משרתות העמימות והריכוזיות?

המסמך נושא אפוא שלוש בשורות. האחת: אסדרה ביטחונית שמטמיעה שיקולים כלכליים דומיננטיים, ומקובלת על מערכת הביטחון (שר הביטחון בני גנץ וסגנו, מיכאל ביטון, כבר אימצו את המסקנות). הבשורה השנייה טמונה ביצירת מתווה סדור ומקצועי לאחר שנים של ואקום רגולטורי מסוכן; והבשורה השלישית נעוצה בהיפוך התפישה שהיתה נהוגה עד כה, ומעבר להתמקדות ברגישות התשתית — ולא בזהות הקונה.

מחברי המסמך מדגישים כי המלאכה לא נשלמה. בין היתר, נדרש עוד ניתוח של מעורבות זרה על דרך מימון (שלא באמצעות אחזקה הונית או בהפעלה). עוד נדרש המשך פילוח רגישות בתחומים נוספים כמו מזון, בריאות, טכנולוגיה ושירותים פיננסיים.

אלא שקודם לכל אלה, נדמה כי יש להתגבר על מכשול עמוק יותר — הפוליטיקה. זאת, כי לא מן הנמנע שגרירת הרגליים של ישראל בכל הנוגע לטיפול בנושא מקורה בהסתייגות עקרונית מצד נתניהו.

לצד הריכוזיות הלא־בריאה שבה פועלים ראש הממשלה והמל"ל, עד כדי שאיבה אבסורדית מסמכויותיהם של שאר משרדי הממשלה, יש הטוענים כי במקרה של התמודדות עם אינטרסים צולבים של מעצמות מוטב לשמור את הדברים תחת איפול.

דובאי. אל הסינים והרוסים מצטרף בימים אלה הכסף האמירתי — ומארג האינטרסים מסתבךצילום: Rastislav Sedlak SK / Shuttersto

לפי גישה זו, מעמדה של ישראל שונה מזה של קנדה, גרמניה או אוסטרליה. כלומר, ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה לקבוע מסמרות, וייתכן כי הטקטיקה המיטבית עבורה היא דווקא חוסר ההחלטיות — אותה עמימות תמימה לכאורה שמאפשרת להלך בין הטיפות וליהנות מכל העולמות: מצד אחד, להמשיך "לייבא" הון זול וכוח אדם מיומן שאינם בנמצא כאן ולהיעזר בידע הזר לצורך קפיצת המדרגה הבאה של הכלכלה הישראלית — ומצד שני, כשה"דאגה" מצד בעלות הברית הופכת נחרצת מדי, לשמור על גמישות שתאפשר דחיקה שקטה של דריסת רגל זרה, בלי לעלוב חלילה באף צד.

מנגד, נטען כי העמימות היא דווקא זו שמסכנת את ישראל. כלומר, המלחמה הקרה בין המעצמות היא שמחייבת אותנו למהר ולקבוע כללים מקצועיים גלויים ומחייבים. זאת, מכיוון שרק מנגנון רשמי יוכל לשמש מגן מפני לחצים מדיניים חשאיים, ויוכל להבטיח טיפול מקצועי ונטול פניות. ולראיה, מדינות הבנצ'מרק כבר הפכו בקרה מרחיקת לכת בהרבה לפרקטיקה לגיטימית ומקובלת.

לפי גישה זו, האתגרים הביטחוניים הייחודיים שמולם ניצבת ישראל צריכים היו להיתמך בפרקטיקה הזו כבר אתמול, קל וחומר כשאל הסינים והרוסים מצטרף בימים אלה הכסף האמירתי — ומארג האינטרסים מסתבך והולך.

לחצו על הפעמון לעדכונים בנושא:

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker