"הפיקוח על המחירים כשל; התמ"ת והאוצר - מהאחראים להתייקרויות בענף המזון"

דו"ח ראשון של מבקר המדינה הנכנס, יוסף שפירא, קובע כי יחידת הפיקוח במשרד התמ"ת לא ביצעה בחינה יזומה של שוק המזון ולא קבעה אמות מידה להכללת מוצרי מזון ברשימת המוצרים המפוקחים ■ "מקבלי ההחלטות לא כללו בשיקוליהם את רווחת הצרכנים והתעלמו מתלונותיהם בנוגע למחירי מוצרים" ■ התמ"ת: נגבש נהלים למעקב אחר המחירים

אורה קורן
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקיםכתוב תגובה

בעקבות ועדת טרכטנברג, שחשפה כי מחירי מוצרי המזון בישראל התייקרו בשיעור גבוה מזה שבאירופה, ובעקבות ועדת המזון בראשות מנכ"ל משרד התמ"ת, שרון קדמי, שהצביעה על חלקם של הספקים והרשתות בהתייקרויות, בחן משרד מבקר המדינה את חלקה של הממשלה בעליית מחירי המזון. לשם כך עקב אחר התנהלות משרדי התמ"ת, החקלאות והאוצר, האחראים על מנגנוני הפיקוח על המחירים של מוצרי מזון בסיסיים.

הדו"ח הראשון של מבקר המדינה החדש, יוסף שפירא, בעניין הפיקוח על מחירי המזון והחלב, גובש בעקבות בקשת הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת מיוני 2011. הדו"ח חושף התנהלות לא מקצועית, שהביאה להתייקרות של מוצרי מזון בסיסיים שהיו בפיקוח ועל זינוק במחיריהם לאחר שהוצאו ממנו. הבדיקה נערכה במחצית השנייה של 2011.

"משרד התמ"ת ומשרד האוצר לא ביצעו כראוי את תפקידם בפיקוח על מוצרי המזון שבאחריותם, לא פעלו לזיהוי מוצרים שיש להחיל עליהם פיקוח; לא פעלו באופן שיטתי על פי מדדים קבועים מראש כאשר בחנו את האפשרות להסיר את הפיקוח; לא התייחסו לשיקולים חברתיים ובריאותיים בקבלת ההחלטות; לא פעלו לפי אמות מידה קבועות לעדכון המחיר המפוקח שקבע משרד התמ"ת; לא כללו בשיקוליהם את רווחת הצרכנים והתעלמו מהאינטרסים של ציבור הצרכנים. יתר על כן, מרגע שהוּרדה רמת הפיקוח על מחירו של מוצר, לא עקבו אחר מחירו ואחר התוצאות של הסרת הפיקוח", נכתב בדו"ח.

צילום: ניר כפרי

אין שיטה להחלטה על הסרת פיקוח ממוצרים

משרדי התמ"ת והחקלאות אחראים על ניהול פיקוח המחירים במוצרי תעשייה וחקלאות בהתאמה, ומשרד האוצר אחראי, עם שני המשרדים, על קביעת מדיניות. לדוגמה, המשרדים קובעים אילו מוצרים יהיו תחת פיקוח ומאילו יוסר הפיקוח, ואיזו משלוש רמות הפיקוח הקיימות תחול עליהם. ההבדל בין הרמות הוא במרחב התמרון שהן מעניקות ליצרנים: ברמת הפיקוח הגבוהה המחיר נקבע על ידי הממשלה, בשנייה העלאת מחירים מותנית באישור ממשלתי, ובנמוכה היצרן רק נדרש להגיש דיווח תקופתי בנוגע לעלויות הייצור ולרווחיות.

משרד התמ"ת מפקח על מחירם של כמה מוצרי מזון המיועדים לצריכה פרטית וכן על חומרי גלם לתעשיית המזון, בהם קמח חיטה ושמרים לתעשייה. בתקופה הנסקרת בדו"ח, היתה צבירה דורי המפקחת על המחירים והממונה על מינהל סחר פנים בתמ"ת. בתחילת 2012 החליף אותה דוד שטיינמיץ. במועד סיום הביקורת שימש אנואר חילף, עוזר מנכ"ל משרד האוצר, יו"ר ועדת המחירים המשותפת למשרדי האוצר והתמ"ת.

המבקר מצא כי משרד התמ"ת לא נקט יוזמה כדי לרסן את עליית המחירים. יחידת הפיקוח הסתפקה בתגובות לפניות יצרנים בנוגע להעלאת מחירים או לתלונות הציבור בנוגע למחירים הגבוהים, והתעלמה מחובתה לבצע בדיקות כלכליות מקיפות. על היעדר נוהלי עבודה ביחידת הפיקוח במשרד התמ"ת ועל הפסיביות שלה כתב המבקר: "יחידת הפיקוח לא ביצעה בחינה יזומה של שוק המזון ולא קבעה אמות מידה כלכליות, חברתיות ובריאותיות שלפיהן ייקבעו מוצרי המזון שאחר מחירם יבוצע מעקב שוטף, ובאילו מקרים יוחל פיקוח על מחיריהם. ליחידת הפיקוח אין אמות מידה אחידות או שיטה סדורה לבחינה ולהחלטה על הסרת פיקוח ממחירי מוצרים או על הורדת רמת הפיקוח.

"במקרים שבהם נדרשת יחידת הפיקוח לגבש חוות דעת על מחיר של מוצר מסוים, היא פונה למינהל הצריכה במשרד התמ"ת או לרשות ההגבלים העסקיים, או לשניהם. נמצא כי לא הוגדרה חלוקת אחריות בין הגופים המשתתפים בהכנתה של חוות הדעת המקצועית. נמצא גם כי לא היתה אחידות בפנייה לגופים השונים ולא נוסחו שיטה, מדדים ומאפיינים כלכליים וחברתיים לצורך גיבוש חוות הדעת. זאת ועוד, לאחר שהוסר הפיקוח מעל מחירו של מוצר, לא ביצעה יחידת הפיקוח מעקב אחר התפתחות השוק או אחר מחירו של המוצר".

בתגובה מסרה יחידת הפיקוח בתמ"ת כי נבחנה הסרת הפיקוח ממוצרים בקטגוריות שבהן התפתחה תחרות, כפי שעלה מחוות הדעת שגיבשו רשות ההגבלים העסקיים ומינהל הצריכה.

עליות מחירים חריגות לא נבחנו בצורה יסודית

הפיקוח הוסר - המחירים מזנקים

על פי הדו"ח, גם המעט שביצע משרד התמ"ת כמפקח הותיר מרחב תמרון ניכר לחברות ברמת הפיקוח הנמוכה. "יחידת הפיקוח לא פירסמה בצו מועדים לדיווח על מחירים וגם לא פירסמה את מתכונת הדיווח; היא לא הקפידה על קבלת דיווח על רווחיות אחת לשנה ולא הגדירה בנוהל מה עליה לעשות עם הנתונים המדווחים.

"כמו כן, נמצאו מוצרים בפיקוח שמחירם הריאלי עלה יותר ממדד מחירי המזון הריאלי בתקופת הפיקוח. במקרים אלה יחידת הפיקוח לא בחנה את עליות המחירים החריגות בצורה יסודית ועקבית, והסתפקה בבחינת שינויי המחירים של חומרי הגלם. יחידת הפיקוח הסירה מעל מוצרים אלה את הפיקוח בלי ששינויי המחיר הוצגו לוועדת המחירים, וללא בחינת שוק על פי נתונים עדכניים. נמצאו ליקויים בשימוש במנגנוני קביעת המחירים המפוקחים: לא בוצע עדכון במועדים שנקבעו; לא בוצעו בדיקות מעמיקות בחברות המפוקחות; סלי התשומות של המוצרים בפיקוח הורכבו מפרמטרים כלליים שאינם מייצגים את השינויים בכל חברה מפוקחת; והמרווח הקמעוני לא נבחן מחדש זה שנים רבות".

ממשרד התמ"ת נמסר בתגובה: "ניסיון השנים מראה כי פיקוח מחירים אינו מביא להורדת מחירים והשימוש בפיקוח הוא רק כמוצא אחרון במקרים של כשל שוק". גם בדו"ח שפירסמה ועדת קדמי ביולי 2012, נקבע כי "פיקוח על מוצרי מזון יכול להוות כלי מדיניות יעיל לטווח הקצר", והומלץ כי הפיקוח על הרווחיות של רשתות וספקים בגין מוצרים נבחרים תוגבל לשנתיים בלבד. המבקר קבע כי הסרת הפיקוח מעל מחירי מוצרים צריכה להיעשות רק לאחר בחינת תנאי השוק, ואין להגביל את הפיקוח לפרק זמן קבוע מראש.

קיים נתק בין יחידת הפיקוח לצרכנים

הדו"ח מצביע על נתק בין יחידת הפיקוח לצרכנים. לדבריו, כשהציבור מתלונן על מחירי מוצרים שאינם בפיקוח, תלונותיו אינן מטופלות בסניפי התמ"ת מאחר שלמעשה לא מתקיימת הפרה של חוק הפיקוח. התלונות גם לא נרשמות ולא מועברות ליחידת הפיקוח - גם אם מגיעות תלונות ממספר רב של צרכנים על מוצר שמחירו אינו מוצדק לכאורה. "יחידת הפיקוח וועדת המחירים אינן מתחשבות בציבור הצרכנים. תלונות צרכנים על מחירים לא מוצדקים לכאורה של מוצרי מזון שאינם בפיקוח אינן מרוכזות או נרשמות במאגר מידע כלשהו ואינן מובאות בחשבון בהליך קבלת ההחלטות בנוגע להחלת פיקוח.

"הנתק בין יחידת הפיקוח לציבור הצרכנים פוגע בהתנהלות הכוללת של שוק המזון. על יחידת הפיקוח לפעול להגברת זרימת המידע מהצרכנים אליה. כמו כן, עליה ליזום בחינה של שוק המזון ולקבוע אמות מידה ‏(לכניסה לבדיקה‏) כגון עליית מחיר ריאלית, חסמי כניסה, רמת תחליפיות המוצרים, קשיחות הביקוש, מידת ריכוזיות השוק, השוואה למחירי חו"ל, שינויים בנתח השוק, חיוניות ורמת צריכה".

אין מעקב אחר מוצרים שהוצאו מפיקוח

המבקר אף נכנס לנעלי הפיקוח והציע לבחון פיקוח על ארבעה מוצרים ריכוזיים, שמחיריהם זינקו ממועד הסרת הפיקוח עליהם לעומת עלייה מתונה במדד מחירי המזון: קפה שחור ‏(65%‏), אבקת קקאו ‏(139%‏), שוקולד ‏(73%‏) ומשקה תוסס ‏(20%‏). "יחידת הפיקוח לא בדקה את הסיבות שהביאו לעלייה החריגה במחירי המוצרים, וממילא לא בחנה את החלת הפיקוח עליהם", ציין המבקר.

העלייה במחירי המזון - השוואה בינלאומית

בדיקת המבקר אישרה כי הכנסת מוצר לפיקוח לא בהכרח ממתנת את התייקרותו. לדוגמה, מחיר מרגרינה עלה בכ–31%, בעוד מדד מחירי המזון באותה תקופה עלה רק בכ–11%. מחירן של אטריות עלה בכ–36%, בעוד מדד מחירי המזון עלה רק בכ–9%. עוד עולה מהדו"ח כי לאחר הסרת הפיקוח ממוצרי מזון, לא בחן הפיקוח את השפעת השוק על מחיריהם. "על יחידת הפיקוח לבצע בדיקה של השינויים בשוק לאורך כמה שנים לאחר שהוסר הפיקוח או שהורדה רמתו. זאת כדי לבחון אם לא נוצר צורך חדש בהחלת הפיקוח על המחירים או בהעלאת רמתו. על יחידת הפיקוח וועדת המחירים לשקול לקבוע בנוהל את הפרמטרים והקריטריונים הרלוונטיים להסרת הפיקוח או להורדת רמתו, ואת אופן המעקב אחר מוצרים שהפיקוח הוסר מהם", קבע המבקר.

משרד התמ"ת הבטיח לגבש נהלים להסרת הפיקוח ממוצרים ולמעקב אחר מוצרים שונים. על רקע פעילות ועדת קדמי הדגיש המבקר את חשיבות הגברת מודעות הצרכנים למוצרים בפיקוח מחירים. במאי 2012 פורסמו תקנות הגנת הצרכן ‏(חובת גילוי מזון בפיקוח‏). התקנות מחייבות את העוסקים להציב החל באמצע יולי 2012 שלט הכולל את רשימת המוצרים שבפיקוח ואת מחירם. כמו כן מחייבות התקנות את היצרנים להטביע החל באמצע נובמבר 2012 על גבי המוצרים שבפיקוח את הכיתוב "מחיר בפיקוח ממשלתי".

התמ"ת "שכח" לעדכן את נוסחת הפיקוח

מחירי מוצרים בפיקוח נקבעים על פי נוסחת סוארי מ–1996. היצרנים מחויבים להעביר לתמ"ת עדכון שנתי הכולל שורה של נתונים רלוונטיים, והמשרד מעדכן את המחיר בהתאם. ואולם, מדו"ח המבקר עולה כי בפועל, התמ"ת לא מבצע עדכון בסיסי אחת לשנה, אלא אחת לכמה שנים. במרבית המקרים העדכון הבסיסי בוצע רק כאשר הגיעה דרישה להעלאת מחירים מהחברות המפוקחות עצמן.

גם כשנערכת בדיקה, נכתב בדו"ח, היא אינה מעמיקה דיה, מאחר שלרואה החשבון שנשכר לשם כך לא מוקצות שעות עבודה מספיקות. ממשרד התמ"ת נמסר כי מתבצע עדכון במקרים שבהם החברות המפוקחות טוענות לרווחיות נמוכה, כאשר המשרד מעריך כי הרווחיות של החברות חורגת מהמותר או כשחל שינוי מהותי במחירי התשומות. המבקר דוחה את הטענה, ודורש בדיקה אחת לשנה, כדי למנוע פגיעה בצרכנים.

המבקר מציין כי ועדה שמינה התמ"ת ב–2004 המליצה לתקן את נוסחת סוארי, אך ההמלצות לא יושמו. המבקר הציע לבסס את החישובים על סלי תשומות אפקטיביים לכל מוצר, ושלל את הגישה שנוקט התמ"ת, המתבסס על מדדים כלליים. המבקר קובע כי על התמ"ת להגביר את מאמצי הביקורת היזומה בתחום הפקעת המחירים, ודורש ממנו ליזום תיקון חקיקה שיאפשר החלת קנסות מינהליים בגין עבירה זו, במטרה להגביר את ההרתעה.

מדד מחירי המזון לצרכן פותח פער

"צדק חברתי אינו סיסמה ריקה", כותב המבקר. "מוצרי המזון בכלל ומוצרי החלב בפרט הם חלק משמעותי בביטחון התזונתי שהמדינה נדרשת לספק לכלל תושביה. האמרת מחירי מוצרים בשיעורים שלא היו מחויבי המציאות פגעה קשות באוכלוסייה, ובראש ובראשונה במעוטי האמצעים בה".

ביטחון תזונתי? במשרדי הממשלה מכירים רק שיקולים כלכליים

ועדה בין־משרדית שהוקמה ב–2008 בראשות מנכ"ל משרד הרווחה, נחום איצקוביץ', קבעה כי ויתור על מזון חיוני מבטא מצוקה כלכלית. באותה שנה הכין משרד הבריאות סל מוצרים בסיסי העונה על הצורך המינימלי של אדם לתזונה הולמת. הסל כולל את מספר המנות שיש לצרוך מכל קבוצת מזון ‏(דגנים, ירקות, פירות, חלב ומוצריו, בשר‏) לפי גיל. כל אחת מקבוצת המזון כוללת רשימה של מוצרים אפשריים לצריכה.

לטענת דו"ח המבקר, "משרדי הרווחה, החקלאות, התמ"ת והאוצר לא השתמשו בסל הבסיסי או בכל רשימה חלופית אחרת כבסיס לקידום אספקת הביטחון התזונתי לתושבי המדינה". המבקר הדגיש, כי הערכים החברתיים והבריאותיים שביסוד הפיקוח על המחירים כלל לא נשקלו במשרד התמ"ת.

סופרמרקטצילום: חגי פריד

"בשעה שבוחנים החלה או הסרה של פיקוח על מחירם של מוצרי מזון מסוימים, אין לשקול רק שיקולים כלכליים, אלא יש לתת למונחים המופיעים בחוק הפיקוח - כמו מצרך חיוני וטובת הציבור - פרשנות תכליתית, המשקפת גם יעדים חברתיים ובריאותיים, וזאת כדי להתחשב בציבור בכלל ובשכבות החלשות בפרט", קבע המבקר.

בתגובתה למבקר ציינה יחידת הפיקוח כי השיקולים של משרד התמ"ת הם מטבע הדברים כלכליים, וכי בשוק המוצרים "הבריאים" מתקיימת תחרות. לדבריה, התערבות ממשלתית תגרום להקפאת השוק ולהקטנת התחרות ותהווה גושפנקה ממשלתית להעלאות מחירים. עוד טענה היחידה כי הפיקוח על הלחמים הבסיסיים מספיק, וכי לחמים המיוצרים מקמח אחיד או לבן עומדים בבדיקות התקן של משרד הבריאות. ואולם משרד הבריאות טען בתגובה כי היבטים בריאותיים צריכים להיות חלק ממכלול השיקולים להחלת פיקוח על מוצר, וכי הוא ניסה לקדם את הנושא אך נתקל בהתנגדות של גורמי המקצוע במשרדי התמ"ת והאוצר.

המועצה הישראלית לצרכנות מסרה כי היא תומכת בהגדלת מספר המוצרים הבסיסיים שמחירם מפוקח, כדי לאפשר לכל צרכן לרכוש סל מוצרים בסיסי. היא גם סבורה כי קביעת מחיר מפוקח למוצר בסיסי תסייע ביצירת "עוגן" לתמחור מוצרים נוספים באותה קטגוריה, והדבר יספק אלטרנטיבה זולה וזמינה.

תגובות

ממשרד התמ"ת נמסר בתגובה, כי "משרד התמ"ת התייחס בשנה האחרונה לטענות אשר עלו בדו"ח המבקר ונקט מספר צעדים משמעותיים בנושא. מייד עם כניסתו לתפקיד, הורה שר התמ"ת, שלום שמחון, יחד עם שר האוצר, על הקמת ועדת המזון, בראשות מנכ"ל משרד התמ"ת, שרון קדמי, אשר בחנה אל כשלי השוק בתחום המזון והציגה דוח מקיף ושורת המלצות, שיתנו מענה לכשלים אלו ולמרבית טענות המבקר.

"בעוד שהמבקר התמקד בהשפעת הסרת פיקוח המחירים על עלייתם, בדקה ועדת המזון את כלל מרכיבי שוק המזון הישראלי ומצאה כי הוא מאופיין במספר כשלים, שהביאו במהלך השנים לעליית מחירים לא מוצדקת ולכן קבעה שורת צעדים להוזלת סל הקניות שתחילתם בעידוד התחרות בתחום הייצור והיבוא, עבור דרך יחסי המסחר שבין הספק לרשת השיווק, ובין רשת השיווק לצרכן וכלא בחיזוק המודעות והכוח הצרכני.

"על מנת לפתור באופן מבני את הכשלים שהתגלו, ביצע הצוות בחינה יסודית לכל אורכה של שרשרת הערך של מוצרי המזון, תוך בדיקה מעמיקה של כל חוליה בה, החל מראשית דרכו של מוצר כחומר גלם במקטע החקלאי, במקטע היצרני או במקטע היבוא, דרך השיווק וההפצה ועד הצבתו על המדף ברשתות הקמעונאיות ורכישתו על ידי הצרכן. כלל ההמלצות על פרקיהן והכלים המוצעים בהן מבטאות פתרון משולב שיאפשר הורדת מחירים. אחת ההמלצות של ועדת המזון היא כי שרי האוצר והתמ"ת ימליצו על מוצרים בסיסיים שיכנסו לפיקוח מחירים זמני עד ליישום מלא של המלצות הועדה שיביאו לשינוי משמעותי בענף ולהגברת התחרות (יצויין, כי המבקר דחה את הגבלת זמן הפיקוח לשנתיים, כפי שהמליצה הועדה, א"ק). המלצה זו, לצד המלצות נוספות הן הגברת שקיפות המחירים לצרכן,  הגבלת ריכוזיות קמעונאית ברמה האזורית, עידוד עסקים קטנים, איסור הסדרים בלתי תחרותיים ביחסי ספק-קמעונאי והפחתת מכסים, יובאו לאישור הממשלה במסגרת חוק ההסדרים.

"בנוסף, עם כניסתו לתפקיד בראשית 2012, הודיע המפקח החדש על המחירים במשרד התמ"ת, בגיבוי הנהלת המשרד והשר העומד בראשו, על בחינה מחודשת של כלל הליכי העבודה הקיימים, בליווי רואה חשבון, על מנת לוודא כי העלויות המוצהרות והתחשיבים הנוגעים לתשומות הייצור ושעל פיהם נקבעים המחירים בפיקוח, אכן משקפים את המציאות לאשורה. כבר בתום בדיקה ראשונית של מחירי הלחם - המוצר המרכזי המפוקח היום על ידי התמ"ת - החליט המפקח על המחירים במשרד התמ"ת, לאחר שחשף כי המאפיות מעניקות הנחות לרשתות השיווק הגדולות, שלא להיעתר לבקשתן להעלות את מחירו המפוקח של הלחם בשיעור של 9% ויותר כפי שדרשו אלא בכ-6% בלבד".

משופרסל מגה ותנובה סירבו להגיב לממצאי הדו"ח. מטרה לא נמסרה תגובה. משטראוס נמסר: "נלמד את מסקנותיו של הדו"ח".

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker