יסודות לא יציבים: אם חוק יסוד לא נוח לכנסת - היא מתעלמת ממנו

המקרים הבוטים ביותר של זילות הם מקרים של הוראת שעה. באופן מפורש וגלוי מדובר בשינוי סדרי ממשל בשל קונסטלציה פוליטית ולא מתוך מחשבה שהשינוי הזה ראוי ורצוי באופן כללי

דרור פייטלסון
דרור פייטלסון
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקיםכתוב תגובה

חוקי היסוד נועדו להוות בסיס לחוקה, ומשכך הם אמורים להיות קבועים. סימן סמלי לכך הוא שבחוקי יסוד, בניגוד לחוקים אחרים, לא מציינים את שנת החקיקה בשם החוק. כך למשל כל ענייני התכנון והבנייה מוסדרים ב"חוק התכנון והבנייה התשכ"ה 1965", ואילו סמכויות הכנסת מוגדרות ב"חוק יסוד: הכנסת", בלי שנה.

אבל בחיים האמיתיים חוקי יסוד עוברים שינויים. בהחלט יכול להיות שהיה פגם בחוק המקורי, או שהנסיבות בכל זאת השתנו, וראוי לשנות את החוק. מצד שני, יש גם סכנה של שימוש בשינויים כדי לחתור תחת כוונת החוק המקורי, ובעצם ריקון המושג של חוק יסוד מכל תוכן. השאלה היא אם מספר ואופי השינויים לא מצטברים לכדי זילות בכל המהות של חוקי היסוד, ולזלזול בפן החוקתי שלהם. בהקשר של השינויים בחוקי היסוד שנעשו כדי לאפשר את "ממשלת החילופים" שלנו, השאלה היא עד כמה שינויים כאלה נפוצים?

הנה הנתונים על שינויים בכל חוקי היסוד של מדינת ישראל. הציר האופקי הוא ציר הזמן הרגיל. כל חוק יסוד שנחקק מיוצג על ידי עיגול צהוב בשנה שבה נחקק. אם היו לו שינויים וגרסאות נוספות, הם משורשרים בקו שעולה לכיוון ימין. הגובה של כל נקודה הוא פשוט המספר הסידורי של השינוי בחוק. כפי שאפשר לראות, החוק שעבר את המספר הגדול ביותר של שינויים הוא חוק יסוד: הכנסת, שכבר עבר 48 תיקונים. לחוק שלא עבר שינויים, כמו חוק יסוד הצבא או חוק הלאום, אין קו כזה בכלל.

שינויים בחוקי יסוד

רוב חוקי היסוד עברו שינויים בודדים אם בכלל. חוק יסוד: נשיא המדינה, וחוק יסוד: משק המדינה, תוקנו 10 פעמים כל אחד. הבולטים לרעה הם חוק יסוד: הממשלה וכאמור חוק יסוד: הכנסת. זה כבר סימן רע, כי אלה החוקים שנוגעים למחוקקים עצמם.

המקרים הבוטים ביותר של זילות הם מקרים של הוראת שעה. יש סעיף בחוק היסוד שאומר משהו, אבל לממשלה (ולעושי דברה בכנסת) הסעיף הזה לא נוח כרגע, אז מעבירים תיקון לחוק שבאופן זמני מותר להם להתעלם מהסעיף הזה. כלומר באופן מפורש וגלוי מדובר בשינוי סדרי ממשל בשל קונסטלציה פוליטית ולא מתוך מחשבה שהשינוי הזה ראוי ורצוי באופן כללי.

כך למשל, התיקון לחוק יסוד הממשלה שהועבר ב-13 במאי 2015, שלשונו בלי כחל וסרק "הוראות סעיפים 5(ו) ו–25(ד) לחוק היסוד לא יחולו על ממשלה שכוננה בתקופת כהונתה של הכנסת ה–20". הלכתי לבדוק, ומסתבר שאלה הסעיפים שהגבילו את מספר השרים וסגני השרים. מקרים הזויים במיוחד הם חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (ששמו שונה אחר כך לשנים 2009 עד 2016) וחוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018, שכל כולם הוראת שעה אחת גדולה שכל מטרתה לעשות פוילשטיק בתקציב המדינה — ובעיקר להפוך אותו לדו-שנתי, בניגוד לחוק יסוד משק המדינה שקובע שהתקציב יוגש כל שנה.

המקרה המעניין ביותר לדעתי הוא חוק יסוד: הממשלה. פעמיים הוא נכתב ממש מחדש: פעם ב-1992, כדי לעבור לשיטת הבחירות הישירות לראש הממשלה, ושוב ב-2001, כדי לחזור לשיטה הקודמת. כל אחת מהגרסאות עברה בנוסף גם כל מיני שינויים נקודתיים.

בני גנץ ומיקי חיימוביץ' בכנסת
בני גנץ ומיקי חיימוביץ' בכנסתצילום: אוליבייה פיטוסי

בניגוד לבכיות של נתניהו ושותפיו על חוסר משילות, הרוב המכריע של השינויים בחוק לאורך השנים היו בכיוון של מתן כוח רב יותר לממשלה ובעיקר לעומד בראשה. כבר השינוי הראשון לחוק היה כזה, ודרש תקופת צינון של 100 ימים משופטים, דיינים וקצינים לפני שיוכלו להתמנות למשרת שר – ובכך הקטין את התחרות הפוטנציאלית למי שכבר נמצא בעולם הפוליטי.

שינויים נוספים איפשרו לראש הממשלה לפטר שרים וסגני שרים (קודם הזכות הזו היתה שמורה לשר שמינה אותם או לממשלה כולה). שינוי אחר נוגע לצורך באישור הכנסת למינוי שרים. אם כהונתו של שר הופסקה, מותר כיום לראש הממשלה למנות לו מחליף לתקופה של שנה גם בלי אישור כזה. במקביל, לכל שר שאחראי על חוק כלשהו מותר ליטול לעצמו סמכויות שהיו נתונות לפי אותו חוק לעובד מדינה מסוים.

שינויים נוספים נועדו להקל על שותפים קואליציוניים שונים. אולי הראשון היה הגדרת התפקיד של ממלא מקום ראש הממשלה במסגרת הקמת ממשלת הרוטציה הראשונה. שינוי שהוכנס בגרסה השלישית של החוק הסיר את המגבלה על מספר הסגנים של ראש הממשלה. לאחר מכן הוסרה גם ההגבלה על מספר השרים וסגני השרים, ובשינוי האחרון של ממשלת החליפים כבר מותר גם שני שרים באותו משרד.

האמצעי שנתן הכי הרבה כוח נוסף לראש הממשלה היה המעבר לבחירה ישירה וחזרה. כשראש הממשלה נבחר באופן ישיר בנפרד מהכנסת, סביר לתת לו זכויות מיוחדות שמשקפות זאת. כך למשל הגרסה השנייה של החוק נתנה לראש הממשלה את הזכות לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא. בנוסף ניתן לראש הממשלה בעצמו להקים, לאחד, לפרק, ולבטל משרדים. אלא שחלק מהזכויות האלה נשמרו גם כשהבחירה הישירה בוטלה – למשל הזכות לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא.

כנסת ישראל
כנסת ישראלצילום: חיים צח / לעמ

פיזור הכנסת על ידי ראש הממשלה הוא חלק ממאזן כוחות: כשם שהכנסת יכולה להעביר ראש ממשלה מתפקידו, כך ראש הממשלה יכול להביא לפיזור הכנסת. זה היה נחוץ בתקופת הבחירה הישירה בראש הממשלה, כי התפטרות ראש הממשלה לא הביאה באופן אוטומטי לבחירות חדשות לכנסת – אלא רק לבחירות מיוחדות לראש הממשלה. אבל מרגע שבוטלה הבחירה הישירה בראש הממשלה אין בזה צורך יותר, כי ראש הממשלה יכול פשוט להתפטר ולגרום לבחירות חדשות.

חשוב לציין גם שלא כל השינויים היו "חשודים" – היו גם שינויים שנועדו לחזק את טוהר המידות. חלקם נראים מובנים מאליהם, אבל כנראה היה צורך לקודד אותם בחוק כי לא תמיד פעלו כך. למשל השינוי שמחייב פרסום של הסכמים קואליציוניים, או הדרישה ש"ראש הממשלה, השרים, וסגני השרים ימלאו את תפקידם בנאמנות, ולא יעסקו בפעילות כלכלית או ציבורית אלא בתחומים ולפי כללים שקבעה הממשלה" – סעיף שהוכנס לגרסה השנייה של החוק, אבל נשמט משום מה בגרסה הנוכחית. כיום עושה רושם שיש עוד דברים שאמורים להיות מובנים מאליהם אבל מסתבר שהם לא, וכנראה צריך להכניס אותם לחוק.

והיו גם הרבה שינויים שהם סתם תיקונים, חלקם זוטים לגמרי, חלקם יותר מהותיים, אבל באופן כללי דברים ענייניים וסבירים. השאלה למה היה צריך אותם ואיך כל זה משתלב ברעיון של חוקי יסוד. לדעתי הבעיה היא שהחוק נכנס הרבה יותר מדי לפרטים. ההבדל בין חוקה (או חוקי יסוד) לחוקים רגילים הוא שחוקה נועדה להגדיר ערכים ועקרונות יסוד, ואילו חוקים נועדו לפרט נהלים ומה יהיה העונש על פעולות שונות. כך חוק יסוד צריך לנסח את כללי היסוד, לא את הפרטים הטכניים. ואכן הנושא של בחירות וכנסת וממשלה לא מוגדרים במלואם בשני חוקי היסוד, חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת. יש עוד מערך שלם של חוקים שקשורים לנושא:

דוד אמסלם ודוד ביטן בכנסת
דוד אמסלם ודוד ביטן בכנסתצילום: תומר אפלבאום

1. חוק הבחירות לכנסת;

2. חוק הבחירות (דרכי תעמולה);

3. חוק הממשלה — שבו מוגדרים היבטים מעשיים של עבודת הממשלה, כולל דברים שכתוב לגביהם בחוק היסוד שהם "יקבעו בחוק";

4. חוק הכנסת — שבו מוגדרים היבטים שונים של פעולת הכנסת, למשל הרכב הוועדות ומינוי היועץ המשפטי לכנסת;

5. חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם;

6. חוק שכר חברי הכנסת;

7. חוק מימון מפלגות.

בהינתן כל המערך הזה, נראה שלפחות חלק מהדברים שנמצאים בחוקי היסוד היה ראוי להם להיות בחוקים הנלווים במקום בחוק היסוד. הרי בלאו הכי זה שכותבים משהו בחוק יסוד לא אומר שלא ישנו אותו.

דרור פייטלסון

דרור פייטלסון | אטלס למאה ה-21

פרופסור למדעי המחשב באוניברסיטה העברית. אספן של כל מיני דברים, ובפרט של נתונים ומספרים. אוהב לנסות להסביר דברים בצורה שקל להבין אותם, ובמיוחד אוהב כשזה מצליח ומישהו פתאום מבין משהו חדש. הבלוג הזה משלב את שני הדברים, ויתמקד בהצגה גרפית של נתונים כדי לחשוף מה אפשר להבין מהם. שואף להקשות על כל מי שמנסה לרדד ולהטות את השיח הציבורי על ידי טענות בלתי מבוססות והפצת פייק ניוז. מאמין גדול בכך שיכול להיות כאן הרבה יותר טוב.

חלק מהטורים מבוססים על הספר "עידן הימין: ישראל 2018-1977 בראי הנתונים", שפורסם בתחילת 2019. בספר יש גם הפניה למקורות הנתונים.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker