איילת שקד עושה טעות שתפגע בשוק הדיור

מענה לבעיות הדיור בישראל צריך לכלול את צמצום משקל המשקיעים, מחד, והגדלת הסיוע לעשירונים התחתונים בהשגת קורת גג, מאידך. שניהם לא קשורים לתכנון. המסקנה: לא ראוי להקים מחדש את הוותמ"ל

דרור פייטלסון
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקים
שרת הפנים, איילת שקד
דרור פייטלסון

הטור נכתב בשיתוף ערן פייטלסון, פרופסור במחלקה לגאוגרפיה באוניברסיטה העברית.

עברה שנה, ושוב יש שרה חדשה שחוזרת על אמירות הוותמ"ל (הוועדה למתחמים מועדפים לדיור) ומנסה להאריך את התוקף של הוועדה הזאת. המשמעות היא ששוב צריך להזכיר מה הוועדה הזאת עושה, לעדכן את הנתונים על מה שהיא עושה, ולהסביר למה היא מזיקה. במילים אחרות, למה אסור להצביע בעד החוק שעליו דנים בימים אלה בכנסת?

נתחיל ברקע היסטורי. הוותמ"ל הוקמה ב-2014 כהוראת שעה שתוקפה ארבע שנים, עם אפשרות לשתי הארכות של שנה אחת. הוועדה פעלה בסוף עד יוני 2020. לפי חוק הוותמ"ל המטרה היתה הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור, וגם יצירת היצע של יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך ובמחיר מופחת (דיור בר השגה). המטרה הכללית, שגם שרת הפנים איילת שקד חזרה עליה, היתה להביא לירידת מחירי הדירות ופתרון משבר הדיור. כעת שקד דוחפת להקים את הוותמ"ל לתחייה.

אבל מה זה בדיוק "משבר הדיור", ומי סובל מעליית המחירים? בהקשר הזה ניתן לחלק את האוכלוסייה לשלוש קבוצות.

הקבוצה הראשונה היא מי שרוצה לקנות דירה כדי לגור בה, בין אם דירה ראשונה או משפרי דיור. הם אלה שסובלים במיוחד מעליית מחירי הדירות. לזה לרוב מתכוונים כשמדברים על "משבר הדיור".

הקבוצה השנייה היא מי שידם משגת לקנות דירות בתור השקעה. הם לא סובלים מעליית מחירים, אלא להיפך: ככל שהמחירים עולים ההשקעה שלהם הופכת לרווחית יותר. מבחינתם אין משבר. אבל הפעילות שלהם תורמת לעליית מחירי הדירות ולמשבר שחווה הקבוצה הראשונה.

הקבוצה השלישית היא מעוטי היכולת, שיכולים רק לחלום על קניית דירה בתנאי השוק הנוכחיים, אז הם במידה רבה הם מחוץ למשחק. אבל למדינה יש מחויבות לדאוג גם להם לקורת גג. זה פן של משבר הדיור שפחות מדברים עליו.

חוק הוותמ"ל המונח על שולחן הכנסת מתיימר לסייע לקבוצה הראשונה על ידי פעולה להורדת מחירי הדירות. כפי שנראה מיד, היומרה הזאת אינה נכונה, ואין סיבה לצפות שמחירי הדיור יירדו. בפועל, לכן, הוא יסייע לבני הקבוצה השנייה לשמור על ערך השקעותיהם. בו זמנית, החוק עתיד לפגוע בקבוצה השלישית בכך שיקטין את המחויבות ליצירת דיור במחיר מופחת.

האם תכנון מזורז יוריד את מחירי הדירות?

ההנחה הבסיסית בסיפור הקמת הוותמ"ל היא שהתכנון הוא צוואר הבקבוק בתהליך בניית דירות חדשות, ולכן זירוז התכנון יוביל לזירוז בבנייה, לעלייה בהיצע, ולירידת מחירים. אבל הנתונים מראים בבירור שההנחה הזאת אינה נכונה. זירוז התכנון לא מוביל לזירוז בבנייה, וכתוצאה גם לא לעלייה בהיצע או להורדה במחירים. מצד שני הוא כן גורם לעלייה מפלצתית במלאי הדירות המתוכננות שאינן נבנות, וזה גורם ויגרום לנזקים שאנחנו ובנינו ובני-בנינו (וכמובן גם בנותינו ובנות-בנותינו) יסבלו מהם עוד עשרות שנים.

את הגרף הבא כבר פרסמתי כמה פעמים בעבר. הגרסה הנוכחית מציגה לראשונה את הנתונים של 2020. הסיפור בכל הפעמים זהה: כתוצאה ממשבר הדיור הגדילו מאוד את קצב התכנון, אבל זה לא השפיע על קצב הבנייה.

העמודות בגרף מראות כמה דירות תוכננו כל שנה, תוך הבחנה בין הוועדות שאישרו את התוכניות. כפי שניתן לראות הוועדות המחוזיות הרגילות הגבירו את קצב האישורים החל ב-2011. זה משקף עלייה בקצב העבודה החל ב-2008 או 2009, מיד בתחילת משבר הדיור, כי לוקח שנתיים שלוש לאשר כל תוכנית. הווד"לים (ועדות לדיור לאומי) העלו גם הן בקצת את קצב התכנון ב-2014-2012, והוומת"ל הוסיפה המון אישורים מאז 2015. בשנה האחרונה, כשהוועדה בעצם כבר לא בתוקף ומטפלת רק בתוכניות קיימות, היא אישרה פחות – אבל עדיין מספר האישורים הוא מכובד מאוד.

הקו הכחול בגרף מראה את התחלות הבנייה – כמה דירות התחילו לבנות בכל שנה. רואים שיש עלייה מסוימת מתחילת משבר הדיור עד 2011, ועוד עלייה קלה בשנים עד 2016. מאז 2016 יש מגמת ירידה קלה. כלומר דווקא בשנים שהתכנון שובר שיאים, הבנייה בפועל לא התקדמה בכלל ואפילו ירדה קצת. אז התשובה לשאלה שבכותרת היא לא.  תכנון לא גורר בנייה. הקמת והמשך פעילות הוותמ"ל היא חסרת תוחלת כי היא לא תוביל לבנייה של יותר דירות, ולא תוביל לירידת מחירים.

אז מה כן ניתן לעשות כדי להגדיל את היקף הבנייה ולרסן את מחירי הדיור? דו"ח הוועדה הציבורית לבחינת חסמים ניהוליים וארגוניים בתחום התכנון והבנייה של משרד הפנים מדצמבר 2011 מצא שהתכנון אינו צוואר הבקבוק, אלא חוסר השקעה של הממשלה והרשויות המקומיות בתשתיות (מים, ביוב, וכבישים).

השקעה בתשתיות תוביל להסרה אמיתית של חסמים ותאפשר הגדלה של כמות הבנייה (גם בהקשר של תוכניות ותמ"ל, שגם הן סובלות מחסמים). במקביל, מדיניות שיווק הקרקעות של רמ"י מובילה לתעדוף של הכנסות מבנייה, לעתים על חשבון יעדי תכנון. המצב צריך להיות הפוך, שכן שיווק קרקעות הוא כלי מרכזי בהכוונת הבנייה לפי סדרי עדיפויות לאומיים. בנוסף יש לפעול להקטנת הפעילות של משקיעים בשוק הדיור, כיוון שמשקיעים יוצרים ביקוש יתר ותורמים לעליית המחירים. ניתן, למשל, להשיג מטרה זאת על ידי הגדלת המסים על משקיעים, כפי שנעשה בעבר.

מה קורה עם הדירות המתוכננות?

התוכניות שמאושרות בוועדות מאפשרות ליזמים לבנות. אבל זה תהליך לא פשוט. צריך לרכוש את הקרקע, לארגן מימון ולשכור קבלנים. יזמים לא תמיד מצליחים לעשות את זה, והם רק מנסים כשהם די בטוחים שהם יצליחו ושזה יהיה כדאי מבחינה כלכלית. כפי שראינו בגרף, בתקופה האחרונה בכל שנה מתחילים לבנות כ-53,000 דירות. אבל מתכננים הרבה יותר. אז מה קורה עם הדירות שלא מתחילים לבנות?

התשובה היא שלא קורה איתן כלום. הן יושבות על המדף ומצטרפות למה שנקרא "המלאי התכנוני". בעיקרון זה טוב שיש מלאי, כי אז יזמים יכולים לבחור מה לבנות, ואם מתכננים פחות מדי (כפי שהיה בשנים הראשונות המוצגות בגרף) זה לא עוצר את הכל. השאלה היא מה גודל המלאי שכדאי שיהיה, ומה גודל המלאי שיש כיום?

מהגרף לבד אי אפשר לדעת מה גודל המלאי, אלא רק כמה הוא השתנה. אבל יש מחקר שהעריך מה גודל המלאי התכנוני (כלומר כמה דירות מתוכננות יש שעדיין לא נבנו?) במחוזות תל אביב והמרכז. מסתבר שלמרות חוסר התכנון בעבר, ב-2013 היה במחוזות אלה מלאי לא מבוטל של 141 אלף דירות. בהנחה שהמחוזות האלה לא יחודיים, אפשר להעריך שבארבעת המחוזות האחרים (צפון, חיפה, ירושלים, והדרום) היה מלאי כפול - של עוד 282 אלף דירות.

הנתונים האלה נותנים לנו בסיס, ועליהם אפשר להוסיף את הדירות שנוספו למלאי כל שנה מתוך הנתונים של הגרף. החישוב מתואר בטבלה הבאה.

אז המלאי הכולל בסוף 2020 הוא מה שהיה ב-2013 בתוספת מה שנוסף ב-2020-2014, שזה 838,690 דירות. זה מלאי עצום. בקצב הבנייה הנוכחי, של כ-53 אלף דירות בשנה, המלאי הזה מספיק ליותר מ-15 שנים. על הנייר אפשר לסגור סופית את הוותמ"ל, וכל ועדות התכנון המחוזיות יכולות להפסיק לעבוד למשך 10 שנים שלמות, ואז לחזור ולהתחיל לעבוד שוב בקצב נמוך יותר.

מעבר למלאי הזה, שנובע מאישורים של ועדות מחוזיות וארציות, צריך גם לקחת בחשבון את ההוספה של יחידות דיור ברמה המקומית. מנגנוני ההוספה הם תוכניות של תמ"א 38, שמאפשרות להוסיף דירות לבניין קיים במסגרת חיזוק לעמידה בפני רעידות אדמה, ומגוון הקלות שנוגעות לתוכניות קיימות, כמו למשל האפשרות להגדיל את מספר הדירות בתוכנית בעד 30% (תיקוני שבס וכחלון). אין על זה מידע מפורט, אבל ברור שזה מוסיף לפער בין התכנון לביצוע.

אז מה הבעיה?

עד עכשיו ראינו שני דברים. הראשון היה שהתכנון הוא לא הגורם המגביל, ולכן תוספת תכנון לא גורמת ליותר בנייה ולא תפתור את משבר הדיור. השני היה שתכנון היתר של השנים האחרונות יצר מלאי תכנוני ענק, הרבה יותר ממה שצריך. למה זה בעייתי? קבוצה ראשונה של בעיות הן בעיות כללית. יש שתיים עיקריות.

הבעיה הראשונה היא אובדן שליטה תכנונית. הבעיה הזאת נובעת בראש ובראשונה ממה שנקרא "התוכנית האסטרטגית לדיור 2040", שהתקבלה בהחלטת ממשלה ב-2017. הרעיון היה לברר כמה דירות באמת צריך לבנות בטווח הרחוק, כמובן כדי לפתור את משבר הדיור. למרבה הצער המוקד היה, איך לא, כמה צריך לתכנן. המסקנה היתה שעד 2040 צריך לבנות 1.5 מיליון דירות, ושלשם כך צריך לתכנן לא פחות מ-2.6 מיליון דירות. הסיבה לפער העצום הזה היא אחוז הביצוע הנמוך: ההנחה היתה שפחות מ-60% מהתוכניות יתבצעו, ולכן צריך בהגדרה לתכנן יותר מדי.

שימו לב שיש כאן מעגל שמזין את עצמו: מתכננים יותר מדי, אז היזמים מממשים רק את מה שהכי נראה להם. כתוצאה מכך אחוז המימוש נמוך, אז מתכננים עוד יותר מתוך תקווה שבכל זאת יבנו משהו, וחוזר חלילה. התוצאה היא אובדן שליטה מוחלט על מה שייבנה, עד כדי הפיכת המושג של תכנון לפארסה: עד 2040 יתכננו 1.1 מיליון דירות מיותרות, אבל אי אפשר לדעת איזה ייבנו ואיזה יישארו על המדף. לשם השוואה, בירושלים – העיר הגדולה בישראל בהפרש ניכר – יש לפי הלמ"ס קצת יותר מ-250 אלף דירות. אז התוכנית ה"אסטרטגית" מציעה לתכנן עודף ששקול לארבע ערים שלמות בגודל של ירושלים, ושלא צריכות להיבנות בכלל.

באופן קונקרטי, התוכנית האסטרטגית גם קבעה יעד תכנון לכל שנה. היעדים האלה מסומנים על הגרף מתחילת הטור. כפי שניתן לראות, כתוצאה מפעילות הוותמ"ל התכנון בפועל חרג מהיעדים (המופרכים כשלעצמם) בעשרות אלפי דירות בשנה. ירידה נרשמה רק ב-2020, שבה פעילות הוותמ"ל היתה מוגבלת.

הבעיה השנייה היא ביצוע של תוכניות מיושנות שלא היו מאושרות כעת. כשיש המון דירות מתוכננות במלאי, היזמים לא בהכרח יבנו תמיד את התכניות העדכניות ביותר. יכול להיות שהם יחליטו לבנות דווקא משהו שתוכנן לפני 20 שנה ועדיין יושב על המדף. צריך לקחת בחשבון שלפני 20 שנה הסטנדרטים היו אחרים, ושאישרו תוכניות שהיום לא היו מאשרים. מטבע הדברים תוכניות ישנות לא מנצלות את החידושים הטכנולוגיים שפותחו מאז הסתיים התכנון, ובחלקן אן מספיק פארקים או פתרונות תחבורה ותעסוקה.

דוגמה לכך היא העיר חריש. תוכניות מתחילת שנות ה-90 של המאה הקודמת, במסגרת ההיסטריה לשכן את גל העולים הגדול מרוסיה, הן הבסיס להקמת העיר. בהמשך התגלה כי בעיר אין מספיק שטחי תעסוקה. בנוסף, היא אומנם יושבת על עורק התחבורה הראשי של המדינה, אבל אין לה חיבור לכביש 6 ולתחנת רכבת.

בנוסף לבעיות הכלליות האלה יש בעיות ספציפיות שנובעות מכך שמדובר בתוכניות של הוותמ"ל.

מערך התכנון בישראל מורכב מהיררכיה של שלוש רמות.

1. ועדות מקומיות בכל רשות מקומית, שאחראיות לקידום תוכניות מפורטות ומתן היתרי בנייה לפיהן. התוכניות המפורטות האלה צריכות להתאים לתוכניות מתאר מקומיות שאושרו בוועדה המחוזית.

2. ועדות מחוזיות שאחראיות לתוכניות מתאר מקומיות ולאישור תוכניות שעברו בוועדה המקומית. זה מבטיח ראיה כוללת יותר ברמת העיר והמחוז, למשל כדי לאפשר דברים לא פופולריים כמו בניית כביש גדול או מתקן תשתיתי.

3. המועצה הארצית שאחראית לתוכניות מתאר ארציות ולאישור תוכניות מחוזיות. זה מבטיח ראייה כוללת ברמה הארצית ותיאום בין המחוזות.

הוותמ"ל היא ועדה מיוחדת ששוברת את ההיררכיה הזאת. יש לה סמכויות כמו של המועצה הארצית (פרט לכמה חריגים קטנים), וכתוצאה היא לא כפופה לשום תוכנית מתאר, למעט תמ"א 35.  בפועל היא לא מתואמת עם תוכניות תשתית ארציות ומביאה לפגיעה נרחבת בחקלאות.  תוצאת לוואי של התכנון המסיבי מחוץ לערים הוא פגיעה בעירוניות.

עיר זה דבר שמתפתח באופן אורגני לאורך שנים, כרגיל סביב מוקדי תעסוקה ומסחר ולאורך דרכים. התוצאה היא מבנה מתפקד ומאוזן שכולל עירוב של תעסוקה, בילוי, ומגורים. כשבונים שכונות ענק בשוליים של המארג הזה האיזון מופר והתפקוד יורד.

חוק הוותמ"ל החדש

התוכניות של הוותמ"ל מחולקות לכמה מסלולים: בנוסף לתוכניות גדולות וכלליות (מה שנקרא "מתחם משמעותי לדיור"), יש תוכניות ייעודיות למגזר הערבי, ואחרות למגזר החרדי. יש גם מסלול לפינוי-בינוי והתחדשות עירונית, ומסלול למתחמים הצמודים למטרו המתוכנן. מכל אלה, המזיק ביותר הוא המסלול של "מתחמים משמעותיים לדיור", קרי תוכניות ענק שרק יוסיפו לעודף התכנון. את המסלול הזה חייבים לבטל.

לגבי המסלולים האחרים, החברה הערבית והחברה החרדית הן החברות שדורשות בינוי בצורה הדחופה ביותר. בישובים ערביים בפרט יש בעיה של תכנון. אבל עדיין נותרת השאלה אם הוותמ"ל הוא הכלי המתאים והראוי לפתרון הבעיות של חברות אלה. צריך לקחת בחשבון שהוותמ"ל בהגדרה נועדה לקדם תכנון מזורז על חשבון שיקולים אחרים.

האלטרנטיבה היא פשוט לקדם מקרים מיוחדים במערכת התכנון הרגילה, תוך התאמות לתוכניות מתאר ולקיחת כל השיקולים בחשבון. אבל לא בצורה שתגרום לנזקים ארוכי טווח.

בנוסף, נושא מטריד ביותר הוא עניין הבנייה לדיור במחיר מופחת, בין אם לרכישה, לחכירה, או בשכירות. לחלק ניכר מאוכלוסיית המדינה אין בכלל נגישות לשוק הדיור. זה לא רק אצלנו. בכל העולם  העשירונים התחתונים, ובמקרים רבים גם עשירוני הביניים, לא יכולים לקנות דירה בשוק. אבל בישראל ביטלו את רוב התמיכות בשיכון לזוגות צעירים ומשפרי דיור, צימצמו באופן קבוע את הדיור הציבורי, והשר לשעבר אורי אריאל אף מחק את המילה "שיכון" משם המשרד. המענה הנחוץ הוא קדום מדיניות השיכון, ולא רק בתוכניות בעייתיות כמו "מחיר למשתכן" אלא כמדיניות כוללנית בדומה לנעשה במערב אירופה.

בהקשר של חוק הוותמ"ל, החוק המקורי חייב ש-30% מיחידות הדיור בכל תוכנית יופנו לשוק השכירות ולדיור בר השגה. ההצעה הנוכחית מקטינה את השיעור הזה בחצי, ל-15%. זה צעד בכיוון ההפוך ממה שצריך. יש להגדיל את שיעור הדירות ברות ההשגה בפרויקטים האלה, ולהחיל את השיעור על כל מסלולי התכנון.

השורה התחתונה

עליית מחירי הדירות לא נובעת מחוסר תכנון. תכנון יתר לא יפתור אותה ואפילו לא יספק ולו צעד קטן אחד לכיוון של פתרון.

יש כבר מלאי דירות מתוכנן שהוא עצום ומוגזם בכל קנה מידה. לא צריך לתכנן יותר, צריך לתכנן פחות, וצריך גם לחשוב על מנגנון לבטל או לשבח תכניות קיימות שיושבות על המדף.

אפילו במקרים שרצוי לתכנן יותר, למשל בחברה הערבית ובחברה החרדית, הוותמ"ל היא כלי גרוע לעשות את זה. במשך עשרות שנים יקומו פה שכונות שההיגיון שלהן הוא רק להגדיל את מספר הדירות בלי ליצור מקום שטוב לגור בו.

חלק חשוב של משבר הדיור הוא חוסר נגישות לשוק הדיור מצד פלח גדול באוכלוסייה. סיוע משמעותי בדיור בר השגה צריך להיות כלול בכל פעולה ממשלתית בתחום. 

עודף התכנון הנוכחי ובפרט התוכניות של הוותמ"ל – אלה שממומשות ואלה שלא – מהווה בכייה לדורות.

מענה כוללני לבעיות הדיור בישראל צריך לצמצם את משקל המשקיעים, מחד, ולהגדיל את הסיוע לעשירונים התחתונים בהשגת קורת גג, מאידך. שניהם לא קשורים לתכנון. המסקנה: לא ראוי להקים מחדש את הוותמ"ל כפי שמציעה שקד.

חומרים נוספים

הרצאה של ערן פייטלסון בנושא משבר הדיור מכנס על השינויים במערכת התכנון בשנת 2015.

דו"ח הוועדה הציבורית לבחינת חסמים ניהוליים וארגוניים בתחום התכנון והבנייה (דוח ברנע), משרד הפנים, דצמבר 2011.

מגמות וסוגיות בפעילות הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל), מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 29.7.2021.

"מתכננים לאקסל", דו"ח המעקב הרביעי של החברה להגנת הטבע על הוותמ"ל, מארס 2019.

השפעת הותמ"ל על דמות הארץ, ערן פייטלסון, נעם לוין, צביקה מינץ, שאול צבן, ענת הורוביץ-הראל, וגיא סטינקמפ, אפריל 2019.

התוכנית האסטרטגית לדיור לשנים 2040-2017, המועצה הלאומית לכלכלה, מאי 2017.

דרור פייטלסון

דרור פייטלסון | אטלס למאה ה-21

פרופסור למדעי המחשב באוניברסיטה העברית. אספן של כל מיני דברים, ובפרט של נתונים ומספרים. אוהב לנסות להסביר דברים בצורה שקל להבין אותם, ובמיוחד אוהב כשזה מצליח ומישהו פתאום מבין משהו חדש. הבלוג הזה משלב את שני הדברים, ויתמקד בהצגה גרפית של נתונים כדי לחשוף מה אפשר להבין מהם. שואף להקשות על כל מי שמנסה לרדד ולהטות את השיח הציבורי על ידי טענות בלתי מבוססות והפצת פייק ניוז. מאמין גדול בכך שיכול להיות כאן הרבה יותר טוב.

חלק מהטורים מבוססים על הספר "עידן הימין: ישראל 2018-1977 בראי הנתונים", שפורסם בתחילת 2019. בספר יש גם הפניה למקורות הנתונים.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker