יואב הורוביץ (מימין) ובנימין נתניהוהדס פרוש

נתניהו ינסה להשיג סמכויות נוספות לחסימת "רגולציה גרועה"

דו"ח שיפרסם OECD צפוי להציג התקדמות מרשימה בטיפול של ישראל בנטל הרגולציה בשנים האחרונות ■ עם זאת, היעדר האמון בין הציבור, העסקים והממשלה הוא קרקע פורייה לאסדרת יתר של המגזר העסקי

כשאדם אוחז פטיש, כל בעיה נראית לו כמו מסמר; בפראפרזה על הפתגם הזה אפשר לומר שכששר, חבר כנסת או פקיד ממשלה בישראל מתבונן במגזר העסקי — כל בעיה נוטה להיראות לו כמו הזדמנות לקביעת כללים ותקנות חדשים.

בדיקות מעבדה נגד הפצת משקאות משכרים מזויפים, הטלת חובה להציג את היעילות האנרגטית של דירות חדשות, איסור על העסקת בני נוער בבנייה, וקביעת התנאים שבהם ספורטאים צעירים יכולים לעבור בין אגודות ספורט — אלה רק כמה מהנושאים שהעסיקו בחודשים האחרונים את מכבש האסדרה (רגולציה) של משרדי הממשלה.

שטף החוקים והתקנות ממשיך לזרום מירושלים אל עבר המגזר העסקי — היות שאסדרה היא מהכלים המרכזיים שבידי הממשלה לקידום אינטרסים חיוניים לציבור. ובכל זאת, הממשלה מצליחה להתקדם במאמציה לרסן את עצמה, ולהנפיק אסדרה טובה יותר.

הארגון לשיתוף פעולה כלכלי ופיתוח (OECD) מכיר בכך — ועומד להכתיר את ישראל כאחת המדינות שהתקדמותן בטיפול בנטל האסדרה בשנים האחרונות היתה המשמעותית ביותר. באוקטובר יפרסם OECD גרסה מעודכנת למדד שהוא עורך לטיב מדיניות האסדרה (iREG). בהשוואה לגרסה הקודמת של המדד, מ–2015, צפוי שיפור דרמטי בציון המוענק לישראל על שיתוף בעלי עניין מקרב הציבור בגיבוש האסדרה. גם הציון על הערכת התועלת של צעדי אסדרה חדשים ישתפר. השיפור במדד בולט נוכח העובדה שב–2015 דורגה ישראל בשליש התחתון של מדינות OECD בתחומים אלה. המדד בוחן את הפרוצדורות לשיפור האסדרה, אבל לא את טיב האסדרה עצמה.

במשרד ראש הממשלה שואבים עידוד מההתקדמות, ומגבשים תוכנית לחיזוק סמכויותיו של המשרד בבקרה על אסדרה חדשה, המכבידה על העסקים והאזרחים בישראל. התוכנית, שתובא לאישור הממשלה, תתבסס על המלצות שהציג לשרים ביולי ניק מלישב, ראש מחלקת המדיניות הרגולטורית באגף הממשל ב–OECD. ההמלצות גובשו בעקבות ביקור של משלחת מהמחלקה בישראל לפני שנה, ובשבוע שעבר חזר מלישב לישראל כדי לדון בהן עם נציגים ממשרדי הממשלה.

כמה סיכונים אפשר לסבול?

ממלא מקום מנכ"ל משרד ראש הממשלה, יואב הורוביץ, אירח את מלישב בישראל. במפגש עם עיתונאים בירושלים אמר הורוביץ כי ראש הממשלה בנימין נתניהו עודו מחויב לצמצום נטל האסדרה, אף שוויתור על כללים ותיקים כרוך לעתים בסיכון שרווחת האזרחים תיפגע. "חשוב שמקבלי ההחלטות, למרות הכל, יקבלו החלטות", אמר הורוביץ. "שחקן כדורסל מחמיץ 100% מהזריקות שהוא אינו זורק לסל".

הורוביץ שיגר מסר לכיוון מכון התקנים, המחויב לבחון בשנה הקרובה — לפי תיקון 13 לחוק התקנים, שנחקק בפברואר 2018 — את ההבדלים בין תקנים ישראליים לתקנים בינלאומיים (שינויים לאומיים). הבדלים כאלה מקשים על יבוא מוצרים, שיכול להוריד את יוקר המחיה בישראל, והתיקון דורש מהמכון לבדוק אם הם הכרחיים.

"צריך לאמץ רגולציה בינלאומית רבה יותר", אמר הורוביץ. "אנחנו שוק של כ–9 מיליון איש בלבד. בארה"ב ובאיחוד האירופי יש שווקים של מאות מיליוני צרכנים עם רגולציה טובה. למה לנסות להמציא את הגלגל? ראש הממשלה דוחק שהדברים יהיו מהירים ופשוטים יותר, ורואים התקדמות גדולה, אף שאנחנו עדיין רחוקים מהיכן שאנחנו רוצים להיות".

לדברי מלישב, "בישראל אין אמון רב בין הגורמים המרכזיים בחברה — הציבור, העסקים והממשלה". היעדר אמון כזה הוא קרקע פורייה לאסדרת יתר של המגזר העסקי: הצרכנים אינם סומכים על עסקים שלא יעשקו אותם, ודורשים מהממשלה לפעול כדי לוודא זאת; וגם הממשלה אינה נותנת אמון בעסקים, ונוקטת מדיניות נוקשה שעלולה לסרבל את ההתנהלות העסקית.

הדו"ח של OECD מזכיר את שנאת הסיכון של המאסדרים (רגולטורים) הישראלים, הקשורה בכך שנכוו ברותחין באירועים טראומטיים כמו פרשת רמדיה. לדברי מלישב, שנאת הסיכון הזאת מאפיינת גם את הציבור הישראלי. "עליכם לקיים דיון בשאלה איזו רמת סיכון אתם מוכנים לסבול", אמר מלישב. "ממשלות אינן יכולות להוריד את הסיכונים לאזרחים לאפס, וכשהן מנסות לעשות זאת — העלויות אדירות".

הצרכן הישראלי עדיין פונה לממשלה כדי שתטפל בחשש שלו לצאת פראייר, אבל במשרד ראש הממשלה מסמנים, לכל הפחות, פריצת בדרך ביחסים בין הממשלה למגזר העסקי: הרפורמה ברישוי עסקים, שנחקקה השנה, תאפשר לעסקים לזכות ברישיון על סמך הצהרתם על עמידתם בדרישות, בחלק גדול מהמקרים, גם אם פקחים מטעם רשויות השלטון השונות לא הספיקו לבדוק אותה.

שרת המשפטים איילת שקד עופר וקנין

"העסקים הופתעו שהממשלה פתאום הולכת לקראתם", אמר אורן כהן, סמנכ"ל ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה.

תקנות שאינן יעילות יבוטלו אוטומטית

הביצועים הכלכליים של ישראל, אמר מלישב, הם מהטובים ביותר במדינות OECD, אבל הצמיחה המהירה של המשק נסמכת במידה רבה על ענף הטכנולוגיה, שהאסדרה הממשלתית בו רופפת. שאר הכלכלה הישראלית, לדבריו, ריכוזית וסובלת מחסמי כניסה משמעותיים ומאסדרת יתר.

אנשי מחלקת המדיניות הרגולטורית ב–OECD עוברים בין המדינות החברות בארגון ובודקים את הדרכים שלהן להתמודדות עם החשש לאסדרה עודפת. מלישב מפציר בממשלות שלהן הוא מייעץ להימנע מהנטייה הרווחת לעבור מזיהוי של בעיה היישר להחלטה על אסדרה שאמורה לטפל בה. לדבריו, מי שעושה כך מדלג על שני שלבים חשובים מאוד: הערכת הבעיה, שאינה תמיד חמורה כפי שנראה במבט ראשון; ושקילת הפתרונות האפשריים, שאינם תמיד מתחום האסדרה (ראו תרשים). "אנחנו רוצים לעזור לישראל לפתח הליך לגיבוש אסדרה המבוססת על ראיות", אמר מלישב.

"ספר הרגולטורים הממשלתי", שפירסם האגף לטיוב רגולציה במשרד ראש הממשלה בראשות עמיחי פישר, ממפה מאות מפקחים, יחידות ואגפים ממשלתיים העוסקים באסדרה של תחומים מקוונים — החל במפקח על היהלומים, עבור בממונה על צעצועים מסוכנים, וכלה ביחידה לבריאות העוף שבשירותים הווטרינריים.

"כדאי לכם לבדוק אם המשאבים שמושקעים בכל הרגולטורים האלה באמת מטפלים בבעיות המרכזיות שמטרידות את הציבור בישראל", אמר מלישב. לדבריו, בהולנד קובצו כל סוכנויות האסדרה ל–12 רשויות בלבד. "אמנם יש בכל רשות מחלקות שונות לנושאים השונים, אבל כך התקשורת ביניהן טובה יותר", הוא טען. "ברור שיש בישראל מקום להתייעלות במערכת".

נדבך מרכזי במאמצי הממשלה לשיפור האסדרה הוא הערכת התועלת מול העלות של צעדי אסדרה מוצעים. הצעות חוק ממשלתיות מחויבות כיום לעבור הליך של Regulatory Impact Assessment, או RIA, שבו המשרד המגיש אותן מתבקש להראות כי הן לא יטילו נטל מופרז על עשיית העסקים, בהשוואה לתועלת הצפויה לצמוח מהן.

הדו"ח של OECD מיולי שיבח זאת, אך ציין כי רצוי שיהיה גוף שיוכל לדרוש מהמשרדים ביצוע מחודש של RIA במקרה שאינה טובה מספיק. בהצעת ההחלטה שמכינים אנשי משרד ראש הממשלה, ייתכן שהם ידרשו לקבל לידיהם סמכות כזאת. "השרים ואנשי הממשל צריכים להבין ש–RIA אינה הולכת לשום מקום. זה יישאר חלק מרכזי באופן שבו חוקים נוצרים", אמר מלישב.

בעיה נוספת שעלתה בדו"ח של OECD היתה היעדרה של תוכנית חקיקה מסודרת, המאפשרת לזהות מראש את הצעות החוק הממשלתיות החשובות ביותר, ולהתמקד בשיפור שלהן. "בישראל, חוקים של הכנסת או תקנות של המשרדים מופיעים לעתים משום מקום", אמר מלישב. "במדינות המובילות יש לרוב מעגל תכנון מסודר של שנתיים, וכך כולם יודעים שיש חקיקה בדרך, והעסקים והאזרחים יכולים להתכונן".

קושי מיוחד בישראל הוא השכיחות הרבה של הצעות חוק פרטיות — שבהן המחוקקים נוטים לקבוע כללים נוקשים, גם במקום שבו קריאת כיוון עשויה היתה להספיק. לדברי הורוביץ, "אין צורך ברבות מהצעות החוק הפרטיות — ודרוש תמריץ שלילי נגדן".

השרים איילת שקד ויריב לוין קידמו הצעה שלפיה גם חקיקה פרטית אסדרתית תחויב בבחינת עלות־תועלת — אבל לדברי כהן, אין כיום פתיחות בכנסת לאימוץ ההצעה. עם זאת, הוא טען כי "בכהונת הממשלה הנוכחית, רק מעט מהצעות החוק הפרטיות עוברות. עיקר הרגולציה מגיעה מהממשלה. אי אפשר להאשים רק את הצעות החוק הפרטיות".

מלישב ציין כי אחד הכלים שיכולים לשמש לריסון של הצעות חוק פרטיות, מבלי לפגוע בזכותם של המחוקקים להעלות אותן, הוא בחינה של יעילות האסדרה לאחר חקיקתה, כפי שנהוג למשל בקנדה. לכך אפשר לצרף כללים שלפיהם תוקפן של תקנות המתבררות כבלתי־יעילות יפקע כעבור כמה שנים.