"נמאס לו": למה באמת עזב החשב הכללי רוני חזקיהו, בשיא המשבר

חודשים ספורים לפני שכהונתו כחשב הכללי במשרד האוצר היתה מסתיימת ממילא, הודיע אתמול (א') רוני חזקיהו על התפטרותו. הצעד אינו מפתיע, נוכח הערכות שרווחו בחודשים האחרונים כי חזקיהו עומד לפרוש מתפקידו – אבל האופן שבו נעשה מתפרש כהבעת מחאה על ההתנהלות של הדרג הפוליטי.

חזקיהו הודיע שיסיים את תפקידו בסוף אוקטובר הקרוב או עם אישור תקציב המדינה ל-2020 – המוקדם בין השניים. מכיוון שהאפשרות שתקציב 2020 ייחקק בקרוב נראית סבירה פחות מיום ליום, ייתכן כי חזקיהו יפרוש בעוד שלושה חודשים וכי המשימה של ניהול הוצאות המדינה במסגרת התקציב ההמשכי (תקציב 1/12) ו"קופסת הקורונה" המיוחדת, תוטל על ממלא מקום. ניהול התקציב ההמשכי הוא תפקיד בולט של החשב הכללי – והופך אותו לאחד ממקבלי ההחלטות החשובים ביותר במערכת הממשלתית במקרה של היעדר תקציב מאושר.

ספג את האש

לאחר שכיהן כמפקח על הבנקים בבנק ישראל, ולאחר מכן כיו"ר הדירקטוריון בבנק הבינלאומי, מונה חזקיהו לחשב הכללי ב-2017 על ידי שר האוצר דאז, משה כחלון. אף שהחשב הכללי אמור להתמנות לחמש שנים, במשרד האוצר אומרים כי חזקיהו הודיע עם מינויו שיפרוש בתום ארבע שנים בלבד. שמועות על כוונותיו להקדים עוד יותר את פרישתו נפוצו כבר מיום שהתברר שכחלון לא ימשיך בתפקיד שר האוצר.

באופן חריג, הפיץ חזקיהו אתמול את ההודעה על פרישתו שלא באמצעות הדוברות הרשמית של משרד האוצר – במה שנראה כניסיון שלו לשלוט בתזמון ההודעה ובניסוחה. על פי ההודעה, החשב הכללי ציין בפני שר האוצר, ישראל כ"ץ, כי פרישתו נעשית "על רקע תחושת מיצוי מהתפקיד, כמו גם הרצון לפנות את הדרך לבעלי תפקיד חדשים".

תחושת המיצוי לא נוצרה בחלל ריק. מתחילת השנה, החשב הכללי הוא מי שנדרש לספוג את האש בכל דרישה תקציבית של משרדי הממשלה – בייחוד לאחרונה, כשחלק מהדרישות מגובות על ידי השרים החדשים. חזקיהו ואנשיו נאלצו לסרב לדרישות רבות בגלל הסד הלוחץ של הוצאות הממשלה בתקציב ההמשכי, שחסרים בו מיליארדים רבים של שקלים כדי שיספיק לכל הצרכים (בעיקר בהוצאות שאי-אפשר לסווגן כחלק מההתמודדות עם משבר הקורונה). אחת הדרישות הבולטות שלא זכו במענה בינתיים היא הדרישה של המפלגות החרדיות לאשר העברה של כספים למוסדות חינוך חרדיים. באגף החשב הכללי אמרו שלא יוכלו לעשות זאת עד שייחקק תקציב מלא ל-2020.

חשב בלי תקציב

עד לאחרונה עוד היה נראה כי תקציב המדינה יאושר עד הסתיו – גם אם לא עד 24 באוגוסט, המועד האחרון שקובע החוק כעת לאישור התקציב. לפני כחודש, חזקיהו הצטרף לעמדה של עמיתיו בהנהלת משרד האוצר בעד חקיקת תקציב ל-2020 בלבד, כדי להחיש את ההזרמה של כספים ליעדים חיוניים. בינתיים, חקיקת התקציב לא התקדמה בגלל המחלוקת בין שני הגושים השותפים בממשלה, ובימים האחרונים מקודמת יוזמה לדחייה של מועד חקיקת התקציב לנובמבר.

נראה כי הדחייה הזאת היתה אחת יותר מדי בעבור חזקיהו. "לא רואים את הסוף של הסאגה הזאת, ולחשב הכללי נמאס", אמר אתמול מקור במשרד האוצר. נראה שחזקיהו לא רצה להיות מי שיועלה על המוקד במקרה שהיעדר תקציב גם בנובמבר – ואולי גם בדצמבר, אם הבחירות יוקדמו – יביא לכך שלא תהיה אפשרות חוקית להזרים כספים למי שמצפים להם, ובהם משרדי הממשלה, המוסדות החרדיים, וגם ארגוני החברה האזרחית הנתמכים על ידי המדינה, שכמעט לא קיבלו סיוע בעת משבר הקורונה.

במקרה של הקדמת הבחירות, היה חזקיהו מוצא את עצמו כחשב הכללי הראשון בתולדות ישראל שיידרש לנהל תקציב המשכי במשך יותר משנה שלמה – כך שגם בתחילת 2021 היתה ישראל מתנהלת לפי תקציב 2019, שתוכנן בשלהי 2017. בינתיים, קודמתו בתפקיד של חזקיהו, מיכל עבאדי-בויאנג'ו – שגם היא לא עזבה את משרד האוצר על מי מנוחות – מחזיקה בשיא לניהול תקציב המשכי במשך רובה של שנת התקציב: תקציב 2015 אושר רק בנובמבר באותה שנה, אם כי עוד קודם לכן היה ברור כיצד תיראה מדיניות הממשלה בכל הנוגע לתקציב אותה שנה והשנה שאחריה.

מה שבוודאי לא סייע לחזקיהו להשלים את כהונתו בשלווה היה המתיחות שהתפרצה בימים האחרונים בין בכירי משרד האוצר לבין השר כ"ץ וראש הממשלה בנימין נתניהו. לפני כשבוע נזף כ"ץ במנכ"לית שמינה זמן קצר קודם לכן למשרדו, קרן טרנר אייל, על שהעזה להתבטא בעד זכותם של פקידי משרדה לומר את דעתם בחופשיות בדיונים פנים ממשלתיים. בדבריה, טרנר אייל נחלצה להגן על הממונה על התקציבים במשרד האוצר, שאול מרידור, שהתנגד למענק לכל תושבי ישראל שמקדם נתניהו. אף שיחסיו של חזקיהו עם מרידור בשנים האחרונות ידעו בעיקר מורדות ומתחים, ייתכן שהחשב הכללי המנוסה, בן ה-69, הסיק מסקנות מאי-מוכנותו של השר להעניק גיבוי פומבי למנכ"לית ולממונה על התקציבים, הצעירים ממנו.

כ"ץ אמר אתמול בתגובה על הודעת חזקיהו: "הודיתי לחשב הכללי על העבודה המשותפת ועל תרומתו הרבה לכלכלת ישראל בכלל ובתקופת הקורונה בפרט, ואיחלתי לו הצלחה בהמשך דרכו. בקרוב אתחיל בתהליך המתבקש לאיתור חשב כללי חדש".

גיוסי הון מואצים

אם בחודשים הראשונים של השנה חשב חזקיהו כי הקושי הגדול ביותר שבו ייתקל השנה הוא ניהול התקציב ההמשכי – משבר הקורונה טרף את הקלפים. המשבר הביא לגיוס הון בקצב שיא, היות שהממשלה התחייבה להוצאות ענק בלא מקורות מימון. במחצית הראשונה של השנה לוותה הממשלה (ברוטו) 72 מיליארד שקל בישראל ועוד 57 מיליארד שקל בחו"ל – כ-87% יותר בתקופה המקבילה אשתקד. מענק 6.5 מיליארד השקלים של נתניהו, שאושר אתמול בממשלה, רק מגדיל את נטל המימון המוטל על כתפיו של החשב הכללי.

ככלל, נהנתה הממשלה בתקופתו של חזקיהו מתנאי מימון מצוינים, והוצאות הריבית שלה היו נמוכות במיוחד. הדבר השתלם במיוחד בעת משבר הקורונה - אף שבשיא המשבר נמתחה ביקורת על בחירתו של חזקיהו ללוות מיליארדים רבים של דולרים בחו"ל בריבית גבוהה משמעותית מהריבית המקומית, שתכביד על תקציב המדינה בשנים הבאות. המשבר הביא את אגף החשב הכללי להחליט לראשונה על הנפקת אג"ח של ממשלת ישראל לטווח של 100 שנה.

דירוג האשראי של הממשלה טיפס בתקופתו של חזקיהו. לפני כשנתיים החליטה S&P, אחת מחברות הדירוג המסקרות את ישראל, להעלות את הדירוג ל-AA מינוס, רמתו הגבוהה ביותר מעולם. עם זאת, הממשלה לא הצליחה לשחזר את ההישג בשתי החברות האחרות, שהותירו את הדירוג שלהן ברמת A פלוס (או רמה מקבילה). אחת מהן אותתה כי היא עשויה להעלות גם היא את הדירוג של ישראל, אבל באפריל אחרון הודיעה כי תמונת המצב נראית אופטימית פחות מבעבר, וכי הדירוג יישאר ללא שינוי.

חלם על תשתיות

כחשב הכללי, הופקד חזקיהו גם על קרנות ההלוואות בערבות המדינה לעסקים שנפגעו ממשבר הקורונה. במסגרת תוכנית זו ניתנו הלוואות ביותר מ-15 מיליארד שקל לעסקים. היא לוותה בביקורת ציבורית על קצב ההלוואות ועל קשיים ביורוקרטיים – בעיקר בימים הראשונים של התוכנית. למרות הקשיים, התוכנית נחשבת חיונית, והממשלה פועלת כעת להגדיל את היקפה פי שניים ויותר.

במסגרת תפקידו קידם חזקיהו תהליכים רבים שאמורים לשאת פרי בשנים הבאות, אבל עדיין לא הגיעו לבשלות מלאה - ובהם המאמץ להפחתת הנטל הביורוקרטי והרגולטורי בישראל. מאמץ זה הביא לאחרונה לשיפור בדירוג של ישראל במדד קלות עשיית העסקים של הבנק העולמי (Doing Business), למקום 35 מתוך 190 מדינות, לעומת מקום 54 לפני שנתיים.

דגל נוסף שהניף חזקיהו הוא חשיבות ההשקעה בתשתיות. "דבר אחד ברור: אנחנו לא יכולים להקטין את ההוצאות. אנחנו מדינה צעירה, וצריכים להשקיע בכל סוגי התשתיות", אמר בדצמבר האחרון. תחת כהונתו ניסה אגף החשב הכללי לגבש תוכנית לאומית להשקעה בתשתיות, אבל גם אגף התקציבים בראשות מרידור ראה עצמו אחראי על התוכנית הזאת – מה שהביא לחיכוכים לא מעטים.

חזקיהו התגאה אתמול בהאצת לוחות הזמנים לפרויקטים כגון מתקן ההתפלה בשורק, כביש 16 (כניסה נוספת לירושלים), והקו הירוק של הרכבת הקלה בירושלים, וכן בתרומתו להפשרה של הפרטת תעש ולחתימה על הסדר הנכסים הגדול עם חברת החשמל. עם זאת, הבחירות החוזרות והנשנות, והיעדר תקציב מדינה, הקשו על חזקיהו לשכנע את מקבלי ההחלטות בחשיבות של ההשקעה בתשתיות, או ליצור קואליציה פוליטית שתתמוך באופן המימון שלה.

במשך כהונתו נתן חזקיהו את הסכמתו להסדר חדש למימון ההוצאות בגין העתקת בסיסי צה"ל לנגב, ולרישום הכספים האמורים לממן אותו, בסך כ-20 מיליארד שקל ב-25 השנים הקרובות. לפי ההסדר, חלק מהכספים ממכירת הקרקעות של הבסיסים הקיימים, באזור המרכז, ייחשבו כהכנסות בתקציב המדינה. הסדר זה מנוגד לעמדתה של עבאדי־בויאנג'ו, שהזהירה כי ההסדר עלול לצייר את ממשלת ישראל כמי שנוקטת חשבונאות יצירתית מדי, וכי העלויות צריכות להירשם בתקציב המדינה כהוצאה רגילה, הכפופה לתקרת ההוצאה הממשלתית, ולא כ"הוצאה מותנית בהכנסה".