עוקפים את הדמוקרטיה, כי היא מנוהלת רע - חדשות - דה מרקר TheMarker

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

עוקפים את הדמוקרטיה, כי היא מנוהלת רע

חוק ההסדרים נכפה על חברי הכנסת - העובדים בסביבה רווית אינטרסים זרים, שנוטה להעלים רפורמות חשובות ■ הפתרון הוא חוק מידתי, שמתמקד ברפורמות ציבוריות חשובות, ועוקף את כשל השוק הדמוקרטי שממנו סובלת הכנסת, בדומה לפרלמנטים אחרים בעולם

3תגובות
מנואל טרכטנברג. "חוק ההסדרים כיום מביש ולא מוצדק — אסופת חוקים שאין כל קשר ביניהם"
אוליבייה פיטוסי

"אי־אפשר להאמין בדמוקרטיה רק כשהיא עושה טוב, ולעקוף את הדמוקרטיה כשאנחנו חושבים שהיא עושה לנו רע". המשפט הזה מייצג את העמדה של כנסת ישראל בוויכוח ארוך השנים בשאלה אם חוק ההסדרים הוא רע הכרחי או רע פסול.

מהותו של הוויכוח הוא בכך שהכנסת מתויגת כ"רעה" — פרלמנט כושל, רווי בניגודי עניינים, שלא מצליח להתעלות ולאשר רפורמות ציבוריות גם כאשר ברור לכל כי אלה נחוצות. חוסר האפקטיביות של הכנסת הביא לכך שהממשלה במידה רבה הרימה ידיים לגבי היכולת להעביר חקיקה תקינה בכנסת, ולכן בצר לה משתמשת הממשלה בכלי עוקף כנסת — חוק ההסדרים, שהוא אסופה של חוקים בתוך חוק יחיד, שנחקק תחת לחץ זמנים ובעיקר לחץ פוליטי.

מכיוון שחוק ההסדרים כרוך עם חוק התקציב, ובלי תקציב הממשלה נופלת והכנסת מתפזרת, הרי שלחברי הכנסת אין ברירה אלא לאשר את חוק ההסדרים, ללא קשר למידת ההסכמה שלהם לתכניו.

בכך, חוק ההסדרים הוא ללא ספק כלי לא דמוקרטי, משום שהוא שולל את שיקול הדעת של הפרלמנט. ואולם יש רבים שחושבים שאין נזק רב בלהפקיע מהכנסת את שיקול הדעת שלה, מכיוון שלעתים קרובות מדובר בשיקול דעת פסול עד פסול מאוד.

לא צריך ללכת רחוק כדי להמחיש זאת. חוק ההסדרים הנוכחי מציג שתי דוגמאות בולטות לכך. האחת היא תזכיר החוק לטוהר המידות בשלטון המקומי, שנכתב בעקבות המלצות ועדת דינה זילבר — ולאור ריבוי ראשי הערים המורשעים אין ספק בדבר נחיצותו. אף שוועדת זילבר ניסחה את מסקנותיה בשלהי 2016 בשיתוף עם משרדי המשפטים והפנים, השלטון המקומי והמשטרה, תזכיר החוק עדיין מעלה אבק במשרד הפנים (העדכון האחרון ממשרד הפנים הוא שבתוך ימים ספורים תזכיר החוק יועבר לאישור ועדת השרים), ובצר לו לחץ משרד המשפטים לנסות ולהעביר בדחיפות לפחות סעיף אחד ויחיד ממנו — הקובע את הרכב ועדת המכרזים בעיריות, ומוודא כי הוועדה לא תהיה נתונה לחסדי הפוליטיקאים המקומיים.

הדרך היחידה להעביר את הסעיף בבהילות היא במסגרת חוק ההסדרים. הסעיף נכלל בתחילה בטיוטת חוק ההסדרים, יצא ממנה בעקבות לחצי הכנסת, וחזר אליה בעקבות לחצים אחרים מצד יו"ר הכנסת. כרגע סעיף זה מתנדנד — הוא אמנם נכלל בחוק, אך כנראה עומד להיות מפוצל ממנו. המשמעות היא שהסעיף כנראה ייקבר ביחד עם העתיד הלא־ברור של יתרת חוק טוהר המידות בשלטון המקומי.

חוקים טובים מתמסמסים

עתיד ברור יותר יש לרפורמה המוצעת במערכת היחסים הדורסנית בין חברות ביטוח לבין מבוטחיהן: היא נקברה סופית. ההצעה של רשות שוק ההון, שנוסחה לאחר שנה של עבודה פנימית מאומצת בתוך הממשלה, היתה להקים מוסד לבוררות תביעות ביטוח — שיקל על מבוטחים להגן על עצמם, במקרה שבו חברת הביטוח מסרבת לשלם להם, מבלי שהם יצטרכו להיגרר אל בית המשפט. למרות שכל זרועות הממשלה תומכות ברפורמה, ורואות בה את אחת המהפכות הצרכניות החשובות בהגנה על מבוטחים, הכנסת סירבה להשאיר את הסעיף בחוק ההסדרים.

לחץ לוביסטי לא מתון של אחד הגופים החזקים ביותר בישראל, לשכת עורכי הדין ובראשה אפי נוה, גרם להוצאתו של הסעיף מהחוק. הסיבה לכך היא שעורכי הדין יהיו הנפגעים העיקריים מכך שמבוטחים יוכלו להגן על עצמם בפני מוסד בוררות, מכיוון שלא יצטרכו יותר לשכור שירותי עורך דין ולהגיש תביעה בבית משפט.

ברשות שוק ההון, בעצה אחת עם משרד המשפטים, החליטו לא להמשיך לקדם את ההצעה. ההערכה היא שאם הסעיף הוצא מחוק ההסדרים בקלות רבה כל כך, הרי שאין לו כל סיכוי לעבור הליכי חקיקה רגילים של הכנסת. בקיצור, המהפכה הצרכנית החשובה הזאת נכנסה להקפאה עמוקה.

"שלא יבלבלו במוח", אומרים בכירים בממשלה על טענת הכנסת שדמוקרטיה אסור לעקוף אותה, גם אם היא רעה. "הדמוקרטיה הרי נעקפת כל הזמן. אם ראש הממשלה או שר האוצר רוצים, הם יכולים להעביר בכנסת חקיקת בזק גם בלי חוק ההסדרים, והכנסת תשמע להם. הבעיה היא בכל החוקים האחרים, שאין להם אבא פוליטי חזק, ואז הם יכולים להתמסמס בגלל ניגודי עניינים וניגודי אינטרסים".

העמדה הרווחת בממשלה — שגם מגן שלטון החוק, משרד המשפטים, שותף לה — היא שבכנסת ישראל שורר כשל שוק, המביא לכך שחוקים טובים אינם צולחים אותה. במקרה כזה הדמוקרטיה רעה מספיק, לדעת הממשלה, כך שמוצדק לעקוף אותה. מה עוד שהמעקף זוכה לתמיכות גם מהעולם.

האוצר צריך לפעול לצמצום חוק ההסדרים

ב–2009 פירסמה המועצה הלאומית לכלכלה, אז בראשותו של פרופ' מנואל טרכטנברג, הצעה מקיפה לייעול הליך התקצוב בממשלה. בין השאר, התייחסה המועצה הלאומית לכלכלה גם לשאלת חוק ההסדרים. המועצה ציטטה מחקרים כלכליים מהעולם, בין השאר, גם של פרופ' אלחנן הלפמן, שהמחישו את קיומו של כשל שוק בפרלמנטים ברחבי העולם. הכשל מתייחס לרפורמות מבניות בעלות תועלת ציבורית מוכחת, אך כזאת שמתפרסת על פני הציבור כולו ולכן תועלתה לאזרח קטנה, שפוגעת באינטרסים של קבוצה קטנה וחזקה. מאחר שהתועלת לכל אזרח היא קטנה (הגם שבמצטבר התועלת המשקית עשויה להיות עצומה), ואילו הנזק לכל אחד מחברי הקבוצה הנפגעת עצום, הרי שלחברי הקבוצה הקטנה יש אינטרס להפעיל לחצי שתדלנות כדי לחסום את ההצעה, בעוד שלציבור אין אינטרס להתאמץ לפעול להגנתה. התוצאה היא שרפורמות כאלה נוטות להיכשל, ולא לשרוד את אישור הפרלמנטים. המוסד לבוררות תביעות ביטוח, שמגן על כלל המבוטחים, אך מזיק לפרנסת עורכי הדין, הוא דוגמה חיה לרפורמה כזאת.

מסיבה זו המליץ טרכנטברג ב–2009 לשנות את חוק ההסדרים, ולהפוך אותו לחוק מצומצם בהיקפו אבל מוצדק בתכליתו. לפי הצעתו, החוק החדש ירכז מספר מצומצם של רפורמות מבניות חשובות, שברור כי היכולת שלהן לצלוח את משוכת הכנסת קטן בגלל אינטרסים זרים. בכך יש הצדקה כלכלית ופוליטית לחוק ההסדרים, שכן הוא משמש כלי להתגבר על כשל שוק דמוקרטי מוכח.

מאז הספיק טרכטנברג לכהן בכנסת וגם להתפטר ממנה. הוא ראה את הדברים גם מהעמדה של חבר כנסת מתוסכל, שנאלץ להצביע על חוק ההסדרים כמקשה אחת — אך עמדתו בנוגע לחוק ההסדרים לא השתנתה.

"יש כאן סתירה פנימית", הוא אומר, "בשביל מה צריך הצעת חוק שלא ניתן לקיים דיון רציני לגביה? מה עוד שחוק ההסדרים כיום מביש: זאת אסופת חוקים שאין כל קשר ביניהם, סתם רוקנו את מגירות האוצר ושפכו הכל לחוק אחד. קשה להצדיק זאת. צריכים להיות לחוק קריטריונים נוקשים וברורים: חוקים שקשורים לתקציב המדינה, חוקים שצריך להעביר בדחיפות וחוקים שמתקיים בהם כשל השוק של פרלמנטים — כלומר רפורמות שהנהנה העיקרי מהן הוא הציבור, שבעלי אינטרס מעטים אך חזקים מטרפדים את החקיקה. רפורמות כאלה צריכות להיכלל בחוק ההסדרים, גם אם אין להן קשר לתקציב".

לדברי טרכטנברג, ההתמרמרות בכנסת נגד חוק ההסדרים גוברת והולכת, וקרב היום שבו החוק עלול להתבטל. "זה יהיה לשפוך את התינוק עם המים, כי לחוק ההסדרים יש תפקיד ממשלי ודמוקרטי חשוב", הוא אומר. "לכן, כדי להגן על החוק, האוצר צריך לשנות את דרכי הפעולה שלו, ולפעול לצמצום חוק ההסדרים. כך יישאר חוק רחב פחות, אבל כזה שהוא בעל הצדקה ציבורית יוצאת דופן".

גם במשרד המשפטים מחזיקים בעמדה דומה: חוק ההסדרים הוא רע הכרחי, בגלל כשלי התפקוד של הכנסת, אבל זאת בתנאי שהוא מידתי. החוק בצורתו הנוכחית, שהיא תוצאה של גחמות האוצר ומקח וממכר פוליטי מול הכנסת, אינו מקיים את דרישת המידתיות. משרד המשפטים פועל מדי שנה להוצאת סעיפים מהחוק, לפי שיקול דעת משתנה — למשל, רק הצעות חוק שעברו עבודת מטה רצינית בממשלה, ואינן שליפה מהמותן של אגף התקציבים, עוברות את רף האישור של משרד המשפטים. זהו קריטריון סינון נוסף, שמקיים את אותו הרציונל שמדבר עליו טרכטנברג: חוק ההסדרים מוצדק, ואפילו חיוני, אבל בתנאי שהוא מצומצם בהיקפו, ושלמעט הסעיפים הכלולים בו יש הצדקה ציבורית מובהקת.

רק כך ניתן לקיים את האיזון שבין עקיפת הדמוקרטיה בכנסת, אבל זאת מתוך שירות האינטרס הציבורי הדמוקרטי הרחב יותר. התוצאה של חוק מידתי, ובעל קריטריוניים ציבוריים ברורים ומובהקים, עשויה להסביר מדוע מתוך דמוקרטיה רעה יכולה לצמוח דמוקרטיה טובה יותר.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם