הסיכוי הטוב ביותר לתחרות בשוק התקשורת: לפרק את בזק

בעקבות ההצלחה החלקית של רפורמת השוק הסיטוני וניסיונות של בזק לבלום את המתחרות, רעיון חדש־ישן התחיל להתגלגל במסדרונות הממשלה: לפרק את בזק לחברת תשתיות וחברת שירותים ■ המודל פועל כבר בכמה מדינות מערביות, אך לא בלי פגמים

אמיתי זיו
עובדי בזק מפגינים מול בית הדין לעבודה בתל אביב
הפגנה של עובדי בזק מול בית הדין לעבודה בתל אביב, בתחילת נובמבר. נלחמים ברפורמת השוק הסיטוניצילום: שלי אליש
אמיתי זיו

בשבועות האחרונים התחילה להתכנס מחדש ועדה משותפת למשרד התקשורת ואגף התקציבים במשרד האוצר, שדנה בסוגיה נפיצה: ביטול ההפרדה המבנית בחברת התקשורת בזק.

הוועדה התחילה להתכנס כבר בתחילת 2017, אך לאחר שהתפוצצה פרשת בזק ביולי האחרון, והחקירה הפלילית נגד בכירים בקבוצת בזק נהפכה לגלויה — הוועדה השעתה את פעילותה. סוגיית הביטול של ההפרדה המבנית בבזק נמצאת בליבת החקירה הפלילית — כיצד משרד התקשורת קידם אותה במרץ, וכיצד היא אושרה בבזק בניגוד לכללי המשטר התאגידי. כעת, משעבר התיק מרשות ניירות ערך לפרקליטות, והיא שוקלת מי יועמדו לדין, חזרה הוועדה להתכנס. הוועדה עושה את צעדיה באטיות, ויעבור זמן רב עד שתפרסם את מסקנותיה — אבל עצם תהליך החשיבה הוא מבורך.

ההפרדה המבנית המוטלת כיום על בזק — המאלצת אותה למכור שירותי תקשורת קוויים בנפרד משירותים אחרים כמו טלוויזיה ואינטרנט — היא מיושנת וסיימה את תפקידה ההיסטורי. הסוגיה של מבנה קבוצת בזק בעתיד היא קריטית לשוק התקשורת ותשפיע על מפת התחרות בשוק למשך שנים רבות, ולכן פעילות הוועדה היא הזדמנות טובה לבדוק את הכשלים בשוק ולנסות לתקן אותם — בין היתר, דרך שינוי המבנה של החברה הגדולה בשוק.

סיטונית או קמעונית
ההצעה הממשלתית לפרק את בזק לחברת תשתיות וחברת שירותים

מה מקולקל?

בשבועות האחרונים בזק פעלה לכאורה לעכב תחרות בשוק בשתי חזיתות לפחות. בחזית הראשונה, בזק מתאמצת למנוע ממתחרותיה לגשת לתשתיות החברה, ולסלול תשתיות תקשורת (סיבים אופטיים) על בסיס המתקנים הקיימים של בזק — כפי שנקבע ברפורמת השוק הסיטוני. הנהלת בזק מנסה להילחם ברפורמה באמצעות עתירה שהגישה בשבוע שעבר לבג"ץ, ובמקביל, עובדי החברה מנסים למנוע את העבודות באמצעות עיצומים בשטח, מניעת גישה למתחרות ופנייה להסתדרות.

החזית השנייה נוגעת לחשיפת TheMarker על כך שטכנאי בזק מעניקים שירות מפלה לרעה — עד כדי חבלה בחיבורי תקשורת — ללקוחות אינטרנט של חברות מתחרות. מקרה זה נוגע לחלק אחר ברפורמת הפס הרחב, שנועד לאפשר ללקוחות להזמין חיבור אינטרנט ישירות מספקית האינטרנט, בלי להתקשר עם בזק — בעוד הספקית משתמשת בתשתיות של בזק.

שני המקרים חמורים, אבל לא צריכים להפתיע איש. כלכלה היא מדע של תמריצים. מבנה התמריצים של בזק כיום מוביל אותה שלא לתת שירות טוב למתחרות. אם הלקוחות יקבלו שירות טוב אצל המתחרות — יהיה להם כדאי לעזוב את בזק, ולהפך — אם לקוחות המתחרות יקבלו שירות רע (בגלל טכנאי בזק), סביר יותר שהם יחזרו להיות לקוחות של בזק.

בזק היא חיה משונה כיום — סיטונאית וגם קמעונאית. מצד אחד, במקטע הסיטוני, היא מוכרת קווים לחברות המתחרות. מצד שני, היא מתחרה באותן חברות על לבו של הצרכן.

הדבר דומה לחקלאי שמוכר ירקות למרכול, וגם פותח חנות ירקות סמוכה. תמיד יהיה לו יתרון מסוים על המרכול — הוא יכול לספק לו ירקות פגומים או לשלוט במחיר באופן ישיר ועקיף. הדוגמה הזאת אינה מושלמת לצרכים שלנו, היות שבזק מחויבת לספק למתחרות מחירים נמוכים מהמחיר לצרכן, אבל נושא איכות הקו והשירות בהחלט עומד על הפרק.

במונחים כלכליים, בזק שולטת בגורם ייצור קריטי בשרשרת הערך — התשתית שמגיעה לבית הלקוח. רפורמת השוק הסיטוני ניסתה להחליש את השליטה של בזק באמצעי הייצור הזה, באמצעות חיוב בזק לפתוח את התשתית לשימוש של המתחרות. אבל שנתיים וחצי אחרי תחילת הרפורמה בפס הרחב, אפשר להגיד בזהירות שהרפורמה אינה נוחלת הצלחה מספקת — ולכן על הרגולטור לשקול צעדים קיצוניים יותר לפרק את השליטה של בזק ברכיב התשתית.

אלה הנתונים: פחות מ–20% מהלקוחות הצטרפו לחיבור הסיטוני לאינטרנט, אף שהוא מוזל (ראו תרשים); הרפורמה בטלפוניה בכלל לא התחילה; והרפורמה בגישה לתשתיות פיזיות (החובה לאפשר למתחרות להשחיל סיבים אופטיים בצינורות שבהם עוברות תשתיות של בזק, למשל) מתחילה את דרכה, אך נתקלת בקשיים מצד בזק, שרק הגדילה את הכנסותיה מחיבור לאינטרנט אחרי הרפורמה (לקוח סיטוני עדיין לקוח שמשלם לבזק, רק סכום מופחת). ברבעון הראשון של 2015 היו הכנסותיה 383 מיליון שקל, וברבעון השני של 2017 — 407 מיליון שקל.

ועדת חייק, שדנה במצב התחרות בשוק התקשורת, צפתה אפשרות כזאת, וכתבה במסקנותיה: "יש להחיל שוק סיטוני בישראל במהירות האפשרית. אם יתעוררו בעיות בפעילותו של השוק הסיטוני, יהיה צורך בהפרדה מבנית אנכית בין תשתיות לשירותים בחברת בזק כצעד משלים".

הצלחה חלקית מספר לקוחות האינטרנט, באלפים

ניתוח נוסף של הנושא הוצג בדו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת ממאי 2016. החוקר רועי גולדשמיט כתב: "שוק סיטוני והפרדה מבנית הם בעצם פתרונות חלופיים לאותה הבעיה: שליטה בגורם ייצור קריטי של תשתית... בזק ו–HOT הן שתי החברות היחידות בישראל שבבעלותן תשתית נייחת לאספקת אינטרנט וטלפוניה. מצב זה חייב אותן מחד בהשקעות גבוהות בפיתוח התשתית, אך מקנה להן מאידך יתרון תחרותי ושליטה במקטע קריטי בשירות התקשורת. היתרון התחרותי והחשש מפגיעה בתחרות בעטיו גרמו לרגולטורים בישראל ובעולם לבחון החלתן של מגבלות שונות על פעילות של חברות התשתית, בין השאר באמצעות ביצוע הפרדות שונות".

אתגרים חדשים

בזק פועלת כבר כיום תחת הפרדה מבנית חמורה. ההפרדה הושתה על בזק כבר ב–1994, מכמה סיבות: כדי להקל על כניסת מתחרות חדשות בתחום הסלולר, לאפשר כניסה לשוק של חברות שיחות בינלאומיות חדשות (עד אז החיוג היה רק דרך בזק) ולאפשר כניסת ספקיות אינטרנט מתחרות לבזק.

החוק קובע כי כל החברות בקבוצת בזק הן נפרדות בהנהלות, בנכסים ובעובדים, ומנועות מהעברת מידע מסחרי ביניהן. כך, בזק מפוצלת אופקית לארבע חברות נפרדות לגמרי, תחת אותה בעלות: בזק (תקשורת קווית), yes, פלאפון ובזק בינלאומי. זהו מבנה לא יעיל, שמחייב כפילות בהוצאות. כמו כן, נמנע מהחברה לשווק חבילות שירותים (טריפל), כפי שעושות המתחרות.

דיון בכנסת בנושא ביטול ההפרדה המבנית בבזק, בינוארצילום: אמיל סלמן

ההפרדה המבנית הקיימת היתה נכונה לתקופתה. היא איפשרה להקים חברות שיחות לחו"ל וספקיות אינטרנט חדשות, וכיום אלה שווקים תחרותיים ומרובי שחקנים. אלא שההפרדה המבנית הקיימת אינה מתאימה לאתגר הקיים כיום — יצירת תחרות במקטע התשתית, שעודנו מונופוליסטי.

"מחלות ילדות"

המודל הכי מסקרן שעומד כרגע על הפרק בדיוני הוועדה הוא פירוק בזק לשתי חברות — חברת תשתיות וחברת שירותים — כפי שהציעה ועדת חייק למקרה שרפורמת השוק הסיטוני לא תצלח. מודל זה נקרא הפרדה פונקציונלית (או הפרדה אנכית). על פי המודל הזה, תקום חברת תשתיות (שנקרא לה לצורך הדיון "בזק גישה"), והיא תפרוש תשתיות ותמכור קווים לכל חברות התקשורת באופן שוויוני. זו תהיה חברה הנדסית במהותה, תפעולית בלבד, שאינה בממשק עם הצרכן הקמעוני, אלא רק עם חברות התקשורת. שאר הפעילות של בזק — אספקת שירותי תקשורת — תאוגד בחברה שלה נקרא כאן "בזק שירותים". כל החברות בשוק — סלקום, פרטנר, וגם בזק שירותים — ירכשו ממנה חיבור לבית הלקוח באופן שוויוני. התמריץ של בזק גישה יהיה למכור כמה שיותר קווים, לכל רוכש.

יש פה גם גזר לבזק: חברות השירותים — בזק בינלאומי, yes, ופלאפון — יוכלו להתמזג מיידית ולהיהפך כולן ל"בזק שירותים". האיחוד יחסוך כפילות בנדל"ן, בהנהלות, במוקדי השירות והשיווק, וכדומה. יתרה מזאת, חברת השירותים תוכל להציע הצעות טריפל בלי שום מגבלה, ברגע שהיא תיפטר מהחטוטרת המונופוליסטית. ממילא כל חברות השירותים של בזק כבר פועלות בשווקים תחרותיים.

מספיק בקושי
גיליון הציונים של הרפורמה בפס הרחב

ועדת חייק המליצה לחתור להפרדה כזאת, אם לא יפעל שוק סיטוני לפי המלצותיה "בתוך 24 חודשים מיום פרסום המלצות הוועדה". דו"ח הוועדה אומץ על ידי שר התקשורת במאי 2012. על פי משרד התקשורת עצמו, רפורמת השוק הסיטוני סובלת מ"מחלות ילדות", ואם יעדיה לא יושגו "בחלוף זמן מספיק", המשרד יבחן גם חלופה של הפרדה פונקציונלית. עמדה זו הוגשה למרכז המחקר והמידע של הכנסת כבר ב–2016. מאז, רפורמת השוק הסיטוני לא מימשה את יעדיה במלואם, ולכן יש לדון בכובד ראש בהפרדה פונקציונלית.

בחו"ל זה כבר קרה

ההצעה של חייק אינה המצאה ישראלית בשום צורה ואופן. למעשה, המודל הישראלי הקיים הוא החריג. "ההפרדה הנהוגה בשוק התקשורת בישראל שונה מההפרדה הנהוגה במדינות אחרת, שכן אינה בין חברת תשתיות לחברת שירותים, אלא בין שירותים שונים", כתב גולדשמיט.

ההפרדה המוצעת, לפרק את המונופול לחברת תשתיות וחברת שירותים, קיימת כבר בבריטניה, איטליה, שוודיה, אוסטרליה, ניו זילנד וצ'כיה. ברוב המדינות, שתי החברות הן באותה בעלות, אך בניו זילנד וצ'כיה הבעלות היא שונה. לפי דו"ח חייק, "ההפרדות המבניות נדירות בעולם ונעשות כמוצא אחרון בלבד... הן נועדו ליצור שוק סיטוני אפקטיבי, כצעד מתקן, לאחר שכשל הניסיון לכונן שוק סיטוני. הן מחלקות את המונופול אנכית למקטע תשתיות ולמקטע שירותים, ובכך מקשות על האפשרות להפלות את המתחרים".

טכנאי של Openreach , חברת התשתית שהתפצלה מבריטיש טלקום, באנפילד שבבריטניהצילום: בלומברג

הדוגמה הכי מפורסמת לפיצול של ענקית תקשורת לחברת שירותים וחברת תשתיות הוא הפירוק שעברה בריטיש טלקום (BT). ב–2005 חייב הרגולטור הבריטי את BT להתפרק לשתי פעילויות עסקיות: BT, שהמשיכה להיות חברה קמעונית, וחברת Openreach, שעוסקת בפרישת תשתיות ומכירתן לכל חברות הטלקום בבריטניה במחיר אחיד. באופן דומה, טלקום איטליה הקימה את חברת התשתיות Open Access, ובניו זילנד פועלת חברת התשתיות Chorus.

בפברואר 2016 ניגשה רשות התקשורת הבריטית לבחון את מודל ההפרדה הפונקציונלית בשוק המקומי, וכתבה בין היתר: "ההפרדה ענתה על האתגרים בשוק נכון להחלטה מ–2005: היא איפשרה למתחרות של BT להשיג נתח שוק קמעוני גדול יותר. ב–2005, נתח השוק של המתחרות ב–BT היה 2% בלבד וכעת הוא מגיע ל–40%".

המחיר עלול לעלות

הבריטים חושבים שמודל ההפרדה הנוכחי אינו מספק, וש–Openreach עדיין נוטה יותר לטובתה של BT מול השחקניות האחרות, ולכן שוקלים להגדיל את העצמאות שלה באמצעות הפרדת דירקטורים (מועצת מנהלים עצמאית) ובאופן שיאפשר לכל חברות התקשורת להשפיע על תוכניות הפרישה של חברת התשתיות.

הכנסות בזק משירותי אינטרנט
לפני ואחרי הרפורמה בפס
הרחב, במיליוני שקלים

מלבד זאת, יש שני חששות בולטים למודל ההפרדה הפונקציונלית. הראשון הוא שהיא תפחית את התמריץ של חברת התשתית להשקיע בתשתיות, מפני שהחברה כבר אינה הנהנית העיקרית משדרוגן. החשש השני הוא לעליית מחירים. דו"ח ועדת חייק עמד על שני החששות, וציין כי "רק מדינות ספורות בחרו לבצע צעד זה, משום שהוא נתפש כאגרסיבי ביותר ובעל עלויות רבות, שמגולגלות על הצרכנים".

בכירים בבזק שעמם שוחחנו אמרו באופן מפתיע כי בזק אינה מתנגדת להפרדה פונקציונלית, אך הדבר יחייב עבודות תמחור מחדש של עלות הקו שבזק מוכרת למתחרות. כיום, התמחור כולל הכנסות קמעוניות, ואם מנטרלים רכיב זה, עלות הקו תעלה, מה שיגרום לעליית מחירים לצרכן.

גם סלקום לוחצת

אפשר לומר בזהירות כי הוועדה צפויה להציע בסיום עבודתה הפרדה פונקציונלית. זהו מודל נכון יותר לשוק הישראלי מאשר ההפרדה שקיימת היום. בעמדה הזאת תומך אגף התקציבים באוצר, וגם הכלכלן הראשי לשעבר של משרד התקשורת תמך בו. כאמור, אפילו בזק אינה מתנגדת חריפה.

גם סלקום לוחצת להחיל את מודל ההפרדה החדש. היא שכרה את חברת הייעוץ הכלכלי אוקסרה (Oxera), שהגישה למשרד התקשורת המלצה על המודל הפונקציונלי. כך נכתב בה: "המפעילים האלטרנטיביים לבזק חווים קושי להתחרות בה במגזר הקמעוני של שירותי הטלפוניה והאינטרנט. הקושי נובע בעיקר מפרקטיקות שנוקטת בזק, שאינן נוגעות לאפליית מחיר, אלא, למשל, אספקת שירות נחות ללקוחות סיטוניים". באוקסרה מזכירים שבזק מחויבת לספק שירות בלתי־מפלה למתחרות, אך מוסיפים שלמדינה קשה לפקח עליה באופן אפקטיבי.

לפי אנשי אוקסרה, "החשש הוא מפני המשך צעדי אפליה מצד בזק, באופן שיחבל בהתפתחות השוק הסיטוני ולבסוף בתחרות במגזר הקמעוני, כולל מחירים גבוהים יותר ופחות השקעות — לרעתם של כלל הלקוחות בישראל. הניסיון הבינלאומי מוכיח כי ברוב המדינות שבהן אומצה הפרדה פונקציונלית היו תוצרים צרכניים חיוביים, במונחים של אימוץ פס רחב, השקעה ותחרות, וזו עשויה להיות גם התוצאה בישראל". באוקסרה גם מצטטים דו"ח קודם שלפיו בזק יכולה לחסוך כ-200 מיליון שקל בשנה מביטול ההפרדה המבנית בתצורה הנוכחית, וטוענים כי זו הערכה שמרנית.

מנגד, יש כלים אחרים, חריפים פחות, שהרגולטור יכול להשתמש בהם כדי להגביר את התחרות במגזר התשתיות. ראשית, משרד התקשורת יכול פשוט לשפר את האכיפה והפיקוח על בזק, במסגרת הכללים הקיימים ממילא של איסור אפליה. שנית, הוא יכול להגביל את בזק בשיווק חבילות (ולהתיר זאת רק לחברה הבת בזק בינלאומי).

שלישית, וזה הצעד הכי משמעותי, המדינה יכולה לחייב את HOT, שהתחייבה לפרוש את כבליה בכל הארץ, למכור גם קווים סיטוניים. כך נקבע כבר בקיץ האחרון, אבל HOT גוררת רגליים, ונכון לעכשיו לא מכרה אפילו קו סיטוני אחד. משרד התקשורת חייב לוודא שגם HOT תהיה חלק מהרפורמה בפס הרחב, כדי להגדיל את האפשרויות לחברות הקטנות ולהחליש את כוחה של בזק במקטע התשתית.

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ