להגן על הילד הרע של הממשלה - חדשות - דה מרקר TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

להגן על הילד הרע של הממשלה

אחרי היועץ המשפטי לממשלה, אגף התקציבים באוצר הוא הרגיש ביותר בממשלה לנזקי השפעה פוליטית; לכן צריך לחזק את מקצועיותו ואת עצמאותו של האגף, ולא להכפיפו למנכ"ל האוצר

3תגובות
מימין: שי באב"ד, משה כחלון ואמיר לוי. לכל האגפים באוצר מעמד זהה
מיכל פתאל

זה היה מזמן, עוד לפני המחאה החברתית של 2011, בפאנל בכנס חברתי־כלכלי כלשהו. בשלב של שאלות הקהל עלתה השאלה הקבועה: "איך לא רועדות הידיים לנערי אגף התקציבים באוצר כשהם דנים אנשים למוות באמצעות הקיצוץ בתקציב סל התרופות?"

השאלה הזאת העבירה רעד בגבנו. לא היה בין חברי הפאנל אף נציג של משרד האוצר, ולכן מצאנו עצמנו, בעל כורחנו, בעמדה של מגיני האוצר, ניסינו להסביר, ולא בהצלחה יתרה, שבאגף התקציבים אין אנשים רעים, הם פשוט ממלאים תפקיד רע — עליהם לתעדף בין הרבה מאוד צרכים נחוצים, בעולם של משאבים מוגבלים שאינו מאפשר לתקצב הכל, ולכן הם צריכים להיות הרעים שאומרים "לא".

ניסינו להוסיף, בהתייחס לשאלה, שסל התרופות של ישראל נחשב אחד הטובים והנדיבים בעולם — כנראה בחמישייה המובילה — בשעה שבתחומי רווחה אחרים ישראל ממוקמת הרחק, במקומות 30–40 בעולם, ובחלק מהתחומים של קלות עשיית עסקים אנחנו ממוקמים אפילו במקום 100 בעולם. ניסינו לומר שבמציאות כזאת, הבחירה שלא להגדיל את תקציב סל התרופות, ולהעדיף הפניית תקציבים לתחומים אחרים, היא החלטה מושכלת, אולי אפילו הכרחית — ודווקא משום שזאת החלטה כל כך לא פופולרית, צריך את אגף התקציבים כדי שיאמר זאת. למותר לציין, שכמעט סקלו אותנו.

האירוע הזה נחרת בזיכרון שלנו כהמחשה לחשיבות העצומה של אגף התקציבים באוצר. ללא ספק, זהו האגף השנוא ביותר בממשלה, אבל גם האגף החשוב ביותר בה. זהו האגף שממלא את התפקיד הכי כפוי טובה בממשלה, בהיותו זה שמגן על ההוצאה הציבורית ומושך בכך את כל האש הציבורית והפוליטית אליו; האגף שחייבים לשמר את כוחו ואת מקצועיותו — כי אם הוא לא יאמר "לא", לא יהיה מי שיעשה זאת.

אין פוליטיקאי שמסוגל לעמוד מול חולה סרטן ולהסביר לו שתקציב סל התרופות הורחב דיו, ואין מקום בסל הזה לתרופה ניסיונית שעשויה להציל את חייו. רק פקידי ציבור מקצועיים, ללא מורא פוליטי או פופוליסטי, מסוגלים לכך — ובשביל זה צריך אותם.

מחלוקות בלתי־פתורות

שאלת מעמדו של אגף התקציבים באוצר עולה עתה שוב על השולחן. מנכ"ל משרד האוצר, שי באב"ד, מינה השבוע ועדה "לבחינת סמכויות הנהלת האוצר", בראשות יוסי קוצי'ק, לשעבר הממונה על השכר באוצר. חברים בה מנכ"לי האוצר לשעבר אהרון פוגל, ירום אריאב וחיים שני, המפקחת לשעבר על הביטוח ציפי סאמט, והממונה לשעבר על ההגבלים דרור שטרום. בהודעה לעיתונות בדבר הקמת הוועדה, טרחה דוברות האוצר לצטט המלצות של מבקר המדינה לבחינת מבנה משרד האוצר, בגלל כמה מקרים שבהם חוסר בתיאום עמדות בתוך האוצר הביא לכשלים. הכשל המפורסם האחרון הוא של ההסכם מול משרד הביטחון, שהעבודה עליו נעשתה בהיחבא על ידי אגף התקציבים — בהוראת שר האוצר משה כחלון — בלי ידיעתם של אגפים אחרים במשרד, כמו אגפי השכר והחשב הכללי. התוצאה היתה הסכם שנוסח עם הרבה טעויות מקצועיות, שרק בדיעבד הצליחו לתקן חלק מהן.

באב"ד משתמש במקרה של הסכם הביטחון כדי להמחיש את הבעייתיות במעמדו של אגף התקציבים: אגף חזק, עם אג'נדה כלכלית משלו, שעושה מה שהוא רוצה, מתי שהוא רוצה, ואיך שהוא רוצה — ולעתים קרובות גם עושה טעויות שנובעות מיהירות וחוסר מקצועיות. באב"ד גם לא מסתיר את עמדתו לגבי המסקנות שהוא חושב שצריכות לצאת מהוועדה שמינה: הכפפת אגפי האוצר, ובעיקר אגף התקציבים, למנכ"ל האוצר, כדי שזה יוכל לתכלל את עבודת המשרד ולמנוע חוסר תיאום, כמו זה שהתגלה בהסכם הביטחון. לחילופין עולה האפשרות של ביטול מעמד מנכ"ל האוצר בהיותו תפקיד חסר תוכן, רק שקשה להאמין  שוועדה כלשהי תאמץ את ההצעה להותיר משרד ממשלתי מוביל ללא מנכ"ל.

בניין משרד האוצר בירושלים
תומר אפלבאום

לכל זה נלווית הביקורת הרגילה של מנכ"ל המשרד על אגף התקציבים: הוא נוקט שמרנות תקציבית יתרה, מסתיר רזרבות תקציביות, מנפח את הערכת הגירעון הצפויה וכו' — ובכך מונע מהממשלה לקבל החלטות בעלות משמעות תקציבית. זה מקור המתח ששורר כעת בין כחלון ובאב"ד לבין אגף התקציבים, סביב השאלה אם יש די תקציב כדי להגדיל מאוד את קצבאות הנכות.

למעשה, ההערכה הרווחת היא כי ועדת קוצ'יק היא במידה רבה "ועדת שי באב"ד לחיסול עצמאותו של אגף התקציבים". ההערכה הזאת אינה מחמיאה לשתי הדמויות המרכזיות — לא לקוצי'ק ובוודאי שלא לבאב"ד, שנתפש כמנכ"ל שנוי במחלוקת, ומזוהה יותר כאיש פוליטי מאשר איש מקצוע. עם זאת, אי־אפשר לזלזל בטיעון המקצועי של באב"ד, שלא מעט מנכ"לים קודמים של האוצר שותפים לו: למשרד האוצר יש מבנה ניהולי בעייתי מאוד, בהיותו משרד בלא היררכיה ניהולית. במקום המבנה הרגיל שבו יש מנכ"ל, וכל אגפי המשרד כפופים לו — באוצר יש מבנה שטוח, של חמישה אגפים במעמד זהה: המנכ"ל, אגף התקציבים, החשב הכללי, אגף השכר והכלכלן הראשי. במבנה הזה המנכ"ל הוא שווה בין שווים, וראשי האגפים האחרים אינם כפופים לו; במבנה הזה אי־אפשר שלא לשאול את מי בדיוק מנהל מנכ"ל המשרד, ואיזה צורך יש בו.

הדילמה הזאת ליוותה ומלווה את כל מנכ"לי האוצר בעשורים האחרונים, וכל אחד מהם התעמת עמה בדרך אחרת. כמה מהם יצאו מהדילמה הזאת מתוסכלים ומשוכנעים שחייבים לשנות את מבנה המשרד, כך שכל ראשי האגפים כפופים למנכ"ל; אחרים העדיפו לא להיאבק בראשי האגפים ומצאו לעצמם עיסוקים יצירתיים (יוסי בכר, למשל, הוביל את ועדת בכר לרפורמה בשוק ההון); והיו גם כאלה שניסו להמשיך ולנהל את האוצר וליישב בתוכו מחלוקות, תוך שימוש בעוצמה האישית שלהם ובמעמדם המקצועי הרם.

ברור שמבנה האוצר מקשה מאוד על ניהול המשרד, וברור שלא פעם מתעוררות מחלוקות בלתי־פתורות בין ראשי האגפים, בהיעדר מנכ"ל שיכול לאכוף את מרותו. באב"ד, ואתו גם אחרים, טוענים כי הדבר מביא לעתים קרובות לשיתוק בתהליך קבלת ההחלטות באוצר. לעומתם, ראשי אגפים בעבר ובהווה טוענים כי הנהלת האוצר מעולם לא שותקה בשל מחלוקות פנימיות — למנכ"ל הרי תמיד שמורה הזכות לפנות אל שר האוצר, כדי שיכריע.

ריכוז מול ביזור

הסוגיה שבאב"ד הניח לפתחה של ועדת קוצ'יק היא ריכוז מול ביזור: איך נכון לנהל משרד ממשלתי רגיש — באמצעות ריכוז הסמכויות בידי מנכ"ל אוצר רב עוצמה, או אולי דווקא באמצעות ביזור הכוח כך שהמערכת הפוליטית לא תוכל להכפיף יחידות ממשלתיות רגישות לרצונה ולשליטתה.

במרחב הרגיש שבין ריכוז לביזור צריכות לעמוד לנגד עינינו שתי דוגמאות מוחשיות. האחת היא ההמחשה לסכנה של ריכוז הכוח בידי מנכ"ל דומיננטי, כפי שאירע במשרד התקשורת לאחר כניסתו לתפקיד של שלמה פילבר, המנכ"ל הנוכחי. פילבר, מקורבו של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, הפך על פיהן החלטות מקצועיות של המשרד, שהיו אמורות לרסן את כוחה המונופוליסטי של בזק — ובכך גרם, להערכת מרבית המומחים, נזק כבד לתחרות בשוק התקשורת. אי־אפשר שלא לתמוה אם החקירות הנוכחיות של שאול אלוביץ', בעל השליטה בבזק, לא היו נמנעות אילו משרד התקשורת היה מפעיל את הרגולציה שלו על החברה ביתר הדיקות.

הדוגמה השנייה היא ההמחשה לחשיבותו של ביזור הכוח: לצד האוצר פועל משרד ממשלתי נוסף עם מבנה ניהולי שטוח — משרד המשפטים, שבו כלקח מפרשת בר און־חברון (שנתניהו, כזכור, עמד במרכזה), נקבעה עצמאות מוחלטת ליועץ המשפטי לממשלה ול–1,500 העובדים במחלקת הייעוץ המשפטי ובפרקליטות המדינה. במקרה של משרד המשפטים, המדינה הכירה בחשיבות של ריסון הכוח הפוליטי והרחקת מוקדי קבלת ההחלטות המשפטיות מהשפעה פוליטית כלשהי.

הבחירה להרחיק את היועץ המשפטי לממשלה מהשפעה פוליטית נבעה מהכרה לגבי הרגישות העצומה של עבודת היועץ. אחרי היועץ המשפטי לממשלה, אגף התקציבים הוא האגף הרגיש ביותר בממשלה לנזקי השפעה פוליטית — ולכן צריך להרחיקו באותה מידה ממוקדי ההשפעה הפוליטיים. עצמאות האגף צריכה להיות מחוזקת, ולא מוחלשת.

אגף התקציבים אינו באמת עצמאי — הוא כפוף לשר האוצר, וכל החלטותיו הן בגדר המלצה בלבד לשר (להבדיל מהיועץ המשפטי לממשלה, שמקבל החלטות משפטיות בעצמו, ללא התערבות שר המשפטים). העצמאות המדוברת, במקרה של אגף התקציבים, אינה עצמאות ההחלטה, כי אם עצמאות הדעה. כמו החופש האקדמי באוניברסיטאות, החופש המקצועי של אגף התקציבים הוא נכס חיוני. באגף חייב לשרור חופש דעה מוחלט, בהיותו שומר הסף החשוב ביותר של תקציב המדינה.

אגף תקציבים מקצועי וחזק

חופש הדעה של אגף התקציבים מעוגן במסורת, ולא בחוק. ראש אגף התקציבים ממונה בידי שר האוצר, וכמו במקרה של המנכ"ל — אין מניעה שהשר ימנה מקורב פוליטי כזה או אחר. הסכנה לחופש הדעה של אגף התקציבים קיימת, והעובדה שעד היום החופש הזה לא נפגע אינה מבטיחה שלא תהיה פגיעה עתידית.

מהבחינה הזאת, טוב שוועדת קוצ'יק קמה, אבל לא כדי להחליש את אגף התקציבים — אלא כדי לחזקו. ראוי שהוועדה תקבע קריטריונים מקצועיים מובהקים למינוי ראש האגף, ותגביר את מקצועיות האגף — כדי שטעות מקצועית, כמו הסכם הביטחון, לא תחזור על עצמה; כדי להבטיח שתמיד יהיה בממשלה ילד רע, שצועק שהפוליטיקאים עירומים כשהם רוצים לבזבז כספים לחינם. לשם כך צריך אגף תקציבים מקצועי וחזק.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#