הקרב שיכול להציל אותנו מלהיות פנסיונרים עניים

השאלה איך מגינים על הפנסיה של אזרחי ישראל נתונה למחלוקות פנימיות באוצר ■ מצד אחד, הממונה על שוק ההון ומנכ"ל המשרד תומכים בהבטחת תשואה בטוחה וגבוהה לגמלאים ■ מנגד, אגף התקציבים מוטרד מהעלויות הגדלות של האג"ח המיועדות בתקציב המדינה

מירב ארלוזורוב
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מירב ארלוזורוב

הרכילות גורסת שהדי המחלוקת שהתחוללה במשרד האוצר הגיעו עד לפריז, למפגש שנערך שם לפני שבועיים בין ראשי האוצר ובנק ישראל לבין נציגי המדינות החברות ב–OECD, לקראת הצגת הדו"ח השנתי של OECD על כלכלת ישראל. אחד הפרקים המורחבים בדו"ח נוגע למערכת הפנסיה של ישראל, ולשאלה אם המדינה ערוכה לשלם פנסיה ראויה לאזרחיה — כלומר, פנסיה שהיא קרובה לשכר האחרון לפני גיל הפרישה.

ערב המפגש בפריז הפיץ OECD את טיוטת הדו"ח להערות של ישראל ושל שאר המדינות החברות בארגון. מקורות יודעי דבר מספרים שאחת ההערות בטיוטה נגעה לסוגיה של איגרות החוב מבטיחות התשואה, שישראל מוכרת לקרנות הפנסיה שלה — האג"ח המיועדות. ההערה הזו היתה בטיוטה ערב המפגש בפריז, אבל הוצאה ממנה לאחר המפגש. בכך גבר צד אחד במסדרון של משרד האוצר — זה של הפיקוח על הביטוח ושל מנכ"ל האוצר — על צדו האחר של המסדרון, זה של אגף התקציבים ואגף החשב הכללי.

דורית סלינגר, הממונה על אגף שוק ההון באוצרצילום: תומר אפלבאום

כבר זמן רב שישראל שואלת את עצמה אם הפנסיה שהיא עתידה לשלם לאזרחיה תהיה ראויה — כלומר, אם היא תעמוד ביחס תחלופה סביר בין קצבת הפנסיה לאחר הפרישה לבין השכר ערב הפרישה. לשאלה הזאת פנים רבות — קודם כל בפן הבסיסי, האם צפויה בכלל בעיה ביחס התחלופה העתידי. התשובה המדויקת ביותר היא: תלוי. תלוי בשכר של הפורש ערב הפרישה, תלוי אם הוא משך פיצויים מקרן הפנסיה, תלוי כמה שנים הוא עבד ברציפות, תלוי מה תהיה הצמיחה בישראל, וכתוצאה מכך מה תהיה הריבית המשולמת בשוק ההון, ועוד.

אם צריך להכליל, ההערכה היא שבכל הנוגע לבעלי שכר בשיעור של עד השכר הממוצע במשק, אם הם יעבדו ויחסכו ברציפות (ולא ימשכו כספי פיצויים), הם ייהנו כנראה מיחס תחלופה סביר. מי שמשתכרים יותר מכך, ומי שמושכים את כספי הפיצויים — יהיו בבעיה.

מה שהחריף את שאלת יחס התחלופה היה ההחלטה התקדימית של הממונה על אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון באוצר, דורית סלינגר, לשנות את הדרך לחישוב הקצבאות של הגמלאים. במקום קצבה מובטחת, כשאת הביטחון של הקצבה מממנים החוסכים הצעירים בקרן הפנסיה, החליטה סלינגר כי גם הגמלאים יצטרכו למצוא את מזלם בשוק ההון — כלומר, קצבת הפנסיה שלהם תהיה חשופה לתנודות של שוק ההון. משמעות ההחלטה של סלינגר היא שאם לא די בהיעדר ביטחון ביחס התחלופה ערב הפרישה, הרי שגם לאחר הפרישה הביטחון לא קיים יותר, וגם קצבת פנסיה שכבר נקבעה, יכולה להשתנות במהלך שנות הפנסיה.

סלינגר נטלה את הביטחון מהחוסכים המבוגרים ומהגמלאים

הצירוף של שני אלה יחד עורר מחדש את הדיון באג"ח המיועדות. האג"ח המיועדות הן הכלי העיקרי, לצד הטבות המס, שבאמצעותו ממשיכה מדינת ישראל לתמוך בחיסכון הפנסיוני של אזרחיה. מדובר באג"ח לא־סחירות, המונפקות רק לקרנות הפנסיה, בריבית מובטחת וקבועה של 4.86% — ריבית אסטרונומית בהשוואה לריבית האפסית המשולמת כיום על אג"ח ממשלתיות רגילות בשוק ההון. האג"ח המיועדות מונפקות כיום רק לקרנות הפנסיה החדשות, בשיעור של 30% מהיקף תיק החיסכון הפנסיוני (נוסף על כך, יש גם הנפקה של אג"ח מיועדות לביטוחי החיים הישנים — אבל אלה נעלמים והולכים).

שי באב"ד, מנכ"ל משרד האוצרצילום: אייל טואג

לאג"ח המיועדות יש שני יתרונות מרכזיים עבור החוסכים. ראשית, הן משלמות ריבית מסובסדת גבוהה מאוד. החשבת הכללית באוצר, מיכל עבאדי־בויאנג'ו, חשפה לפני חודשיים כי היקף הסובסידיה הנובעת מהריבית הגבוהה באג"ח המיועדות היא 2.7 מיליארד שקל בשנה לחוסכים בקרנות הפנסיה. יחד עם החוסכים בביטוחי החיים הישנים, מסבסד האוצר מדי שנה את החוסכים לפנסיה בסכום של 3.8 מיליארד שקל, וזאת דרך מרכיב הריבית בלבד.

שנית, הריבית של האג"ח המיועדות מובטחת וקבועה. זהו יתרון חשוב מאוד עבור מי שזקוק ליציבות בחיסכון הפנסיוני שלו — בעיקר החוסכים המבוגרים שנמצאים לקראת פרישה, וחוששים כי מפולת אקראית בשוק ההון בשנת הפרישה שלהם תפגע נואשות בחישוב קצבת הפנסיה המגיעה להם. לא רק החוסכים המבוגרים, גם הגמלאים צמאים עתה לביטחון, לאחר שהמפקחת על הביטוח נטלה מהם את הביטחון שהיה להם.

שני אלה יחד דוחפים להסקת המסקנה המתבקשת: יש לרכז את מכירת האג"ח המיועדות בעיקר לחוסכים המבוגרים ולגמלאים. צוות במשרד האוצר, בראשות המנכ"ל שי באב"ד, אכן שוקל בימים אלה בדיוק את הרעיון הזה: במקום להעניק אג"ח מיועדות בשיעור של 30% לכל החוסכים בקרנות הפנסיה, השאיפה היא להקטין את היקף האג"ח המיועדות הנמכרות לחוסכים צעירים לכ–15% בלבד מהיקף החיסכון שלהם, ובמקום זאת להגדיל את היקף האג"ח המיועדות בתיק החיסכון הפנסיוני לחוסכים מעל גיל 55 ל–50% ויותר.

בדרך זו ניתן יהיה להבטיח לחוסכים מבוגרים את יחס התחלופה שלהם, כי הם לא ייפגעו ממפולת רגעית, ולגמלאים — את הביטחון והיציבות שלהם. אם ייעשה השינוי, הוא ייעשה באופן רוחבי לכל החוסכים לפנסיה, כולל בביטוחי המנהלים.

הצלחה מדאיגה של קרנות הפנסיה

ככל הידוע, באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר, וכן בצמרת המשרד, אוהבים את הרעיון של הבטחת תשואה בטוחה וגבוהה לחוסכים מבוגרים ולגמלאים, באמצעות שינוי ההקצאה של האג"ח המיועדות (המטרה היא לשמור את כמות האג"ח המיועדות נתונה, כדי לא להחריף את עלויות הסבסוד המוטלות על התקציב עוד יותר).

לכן, בשלב זה נבחנת ההצעה ברמה הכמותית: באוצר בודקים מהו היקף האג"ח המיועדות המונפקות כיום (20%–30% מהיקף החוב הממשלתי), ומהו היקף האג"ח המיועדות הרצוי לטווח הארוך מבחינת ניהול החוב הממשלתי (טרם התקבלה החלטה) — וברגע שתיקבע כמות האג"ח המיועדות לאורך שנים, ייבדק מהו שינוי ההקצאה שניתן לעשות. כלומר, עד כמה ניתן יהיה להגדיל את היקף האג"ח המיועדות למבוגרים, תוך מזעור הפגיעה בחוסכים הצעירים.

לכאורה, מדובר בהחלטה כמותית פשוטה — ולא היא, מאחר ששני כוחות מרכזיים באוצר מתנגדים להצעה. האחד הוא אגף התקציבים, שמאוד לא אוהב את העלויות הגדלות של האג"ח המיועדות בתקציב המדינה. ההצלחה המסחררת של קרנות הפנסיה, והעובדה שיחד עם הגידול בנכסי הקרנות גדלה גם הנפקת האג"ח המיועדות היקרות עד מאוד, מדירה שינה מעיני הפקידים באגף.

צילום: thinkstock

ב–2014 הונפקו אג"ח מיועדות בסכום של 180 מיליארד שקל (מתוכו 124 מיליארד שקל לקרנות הפנסיה, והשאר לביטוחי המנהלים) — גידול של 17 מיליארד שקל, או יותר מ–10%, בתוך שנה. מאז 2011 זינקה הנפקת האג"ח המיועדות ב–37 מיליארד שקל בשנה — זינוק של כמעט 26% בתוך ארבע שנים.

כבר כיום מהוות הנפקות האג"ח המיועדות כמעט 33% מהיקף ההנפקות השנתי של אג"ח של ממשלת ישראל, והיקף ההנפקה לקרנות הפנסיה זינק ב–20% בתוך שנה אחת בלבד. ללא ספק, מדובר במכשיר שגדל בקצב מסחרר, וביחד עם הצבירה הגוברת של נכסי קרנות הפנסיה והאיום של היקף הסובסידיה המגולם בו על התקציב, הוא נהפך למשמעותי.

זאת ועוד, באגף התקציבים מציינים את הבעייתיות במנגנון הסובסידיה שמציעות האג"ח המיועדות: ההתחייבות שהאג"ח יהוו 30% מתיק הנכסים של קרנות הפנסיה מביאה לכך שבשנים טובות (כשתיק הנכסים גדל) מונפקות יותר אג"ח מיועדות, ובשנים גרועות (כשתיק הנכסים קטן) מפסיקים להנפיק אותן. כלומר, האג"ח המיועדות מספקות הגנה בשוק עולה, אבל לא בשוק יורד — בדיוק הפוך מהמטרה של הגנה מוצלחת.

באופן יוצא דופן למחנאות במשרד האוצר, אגף החשב הכללי תומך בעמדת אגף התקציבים — אבל מסיבותיו שלו. החשבת הכללית מאוד לא אוהבת את הנתח הגדל והולך של האג"ח המיועדות בסך החוב הממשלתי, וחושש כי הדבר יפגע בניהול החוב הסחיר. מאחר שהאג"ח המיועדות אינן סחירות, ומאחר שהסכום שלהן גדל בקצב מסחרר, הן מאיימות לפגוע בסחירות בשוק האג"ח, תוך פגיעה בחברות שרוצות לגייס הון באמצעות הנפקה של אג"ח סחירות. למעשה, האג"ח המיועדות הן כלי שגורם לכך שהמדינה דוחקת את רגלי המגזר העסקי משוק האג"ח, תוך פגיעה בצמיחה במשק.

באגף החשב הכללי גם מודאגים מכך שלאורך זמן הדבר יפגע בדירוג האשראי של ישראל. סובסידיה לחיסכון הפנסיוני באמצעות הנפקה של אג"ח לא־סחירות אינה מקובלת בעולם, וחברות דירוג האשראי עלולות להעלות סימני שאלה לגביה.

סימן שאלה כזה הועלה על ידי OECD בטיוטת הדו"ח השנתי על ישראל, אבל נעלם ממנה לאחר הדיונים בפריז. הנוכחות של באב"ד וסלינגר בדיונים הועילה כנראה כדי לשכנע את האירופאים הספקנים לגבי מכשיר הסבסוד המשונה. ואולם על סקפטיות בתוך ישראל ובתוך משרד האוצר, יהיה לסלינגר ולבאב"ד קשה יותר להתגבר. בשלב הזה, לכן, השאלה איך מגינים על הפנסיה של מבוגרי ישראל נשארת פתוחה למחלוקות פנימיות באוצר.

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker