הגירעון העמיק, האוצר בפאניקה - והקיצוץ הוקדם ל-2019

החשכ"ל רוני חזקיהו הורה להקפיא באופן מיידי את ביצוע התקציב, לעצור התקשרויות חדשות ולאשר מולו כל התחייבות מעל 200 אלף שקל ■ הסיבה: הערכה כי הכנסות המדינה השנה יהיו נמוכות מהצפוי ■ המנכ"לים במשרדי הממשלה טוענים כי ההוראה אינה חוקית - ומאיימים במרד

מירב ארלוזורוב
שתפו בפייסבוק
שתפו כתבה במיילשתפו כתבה במייל
מעבר לטוקבקיםכתוב תגובה
רוני חזקיהו. חרג מסמכותו?
רוני חזקיהו. חרג מסמכותו?צילום: אמיל סלמן

האם פקידי ממשלה יכולים לעתור נגד הממשלה? השאלה הזו אינה מופרכת. למעשה, היא נבדקה לעומק בשבועות האחרונים בידי כמה מהפקידים הבכירים בממשלת ישראל - מנכ"לים של משרדי הממשלה - ששאלו את עצמם אם יש להם עילה לעתור לבג"ץ נגד פקיד בכיר אחר: החשב הכללי באוצר, רוני חזקיהו.

לא נחזיק אתכם במתח. הבדיקה העלתה שאין סמכות חוקית כזו, ושאם פקיד ממשלתי חושב שפקיד אחר עבר על החוק הוא יכול לפנות בתלונה, כדי שהנושא ייבדק על ידי היועץ המשפטי לממשלה, משרד ראש הממשלה או הכנסת. וזה אכן מה שקרה: כמה מנכ"לים בכירים, בהם מנכ"ל משרד הפנים מרדכי כהן, מנכ"ל משרד העבודה והרווחה אביגדור קפלן ומנכ"ל משרד החקלאות שלמה בן אליהו, פנו בשבוע שעבר בתלונות למשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מאיר לוין, ליועץ המשפטי של משרד האוצר, אסי מסינג, למנכ"ל משרד ראש הממשלה, רונן פרץ, וליו"ר ועדת הכספים של הכנסת, ח"כ משה גפני.

הכעס של המנכ"לים נובע מההנחיה החריגה שהוציא חזקיהו לפני שבוע, שבה הורה על הקפאה דה־פקטו של ביצוע תקציב המדינה ל–2019. חזקיהו הורה למשרדי הממשלה לעצור את כל ההתקשרויות החדשות, לרבות כאלה שהיו אמורות להתבצע עוד ב–2019; לאשר כל התקשרות של יותר מ–200 אלף שקל עם החשב הכללי; וגם לא לסיים מכרזים שכבר נמצאים בעיצומם (לעצור אפילו כאלה שהסתיימו, אבל הזוכים במכרז עדיין לא קיבלו הודעה על כך). בקיצור, חזקיהו שם ברקס חזק על כל הוצאות הממשלה, ובפועל שולל מהמשרדים את סמכות הניהול ומקפיא את היכולת של המשרדים להוציא כסף.

ההוראה תפסה את המנכ"לים בהפתעה

מה שחריג זה שחזקיהו מטיל את ההגבלות החל מ–28 באוקטובר, חודשיים לפני סיום 2019. בהיעדר תקציב מאושר ל–2020, מאחר שאין ממשלה וכנסת מכהנות, לכל משרדי הממשלה היה ברור שהחל מינואר 2020 תקציב המדינה ינוהל בידי החשב הכללי, בשיטת 1 חלקי 12: כל חודש יינתן למשרדי הממשלה להוציא את החלק ה–12 מתוך התקציב שאושר שנה קודם לכן (תקציב 2019).

פורצים את תקרת הגירעון

תקציב של 1/12 אינו חסר תקדים, וכבר הוחל בישראל בכמה שנות בחירות. אלא שאנחנו עדיין לא ב–2020. ל–2019 יש תקציב מאושר כחוק, ולכן העובדה שהחשב הכללי כבר החל בפועל להפעיל מנגנון של 1/12, בתוך שנה של תקציב שאושר כחוק, תפסה את כולם בהפתעה. על כך יצא הקצף.

"אין בדברי מחלוקת על כך שיש להערך כראוי לתקציב 2020, שינוהל ככל הנראה על בסיס 1/12", כתב מנכ"ל משרד הפנים, מרדכי כהן, במכתב תלונה שהופנה לחזקיהו ולראש אגף התקציבים באוצר, שאול מרידור. "עם זאת, הנחיית החשב הכללי לחשבי המשרדים שיש לפעול לצמצום התקשרויות חדשות, גם במחיר של אי־ניצול תקציבי 2019, היא הנחיה תקדימית ולה אני מתנגד. שכן מדובר בתקציב מדינה שאושר בממשלה ובכנסת...ראוי היה שהחלטות מסוג זה ידונו בפני ממשלת ישראל, תוך הצגת החלופות והחלטה באשר לסדר העדיפויות".

בניסוח פחות מנומס טענו כמה מנכ"לים לוחמניים כי חזקיהו עבר על החוק, בכך שהוא מפעיל את הסמכות שניתנה לו לגבי תקציב 2020 כבר לגבי תקציב 2019 - שהסמכות לקבוע כיצד יחולק נתונה לכנסת.

כמעט כל המנכ"לים התלוננו כי מדובר בהחלטה דרקונית, שלא היו מוכנים לקראתה - ושפוגעת אנושות בתפקוד הממשלה: מכרזים שכבר היו בשלבי גמר הוקפאו, חוזים שמתארכים מ–2019 אל תוך 2020 מאבדים לפתע מתוקפם, פרויקטים ארוכי טווח שגולשים מ–2019 ל– 2020, מכרזים מתמשכים - לדוגמה התקשרות שמתחדשת מדי שנה עם פנימיות לנוער בסיכון. כל הפעילויות האלה הוצבו לפתע בסימן שאלה, תוך זריעת מהומה בעבודת הממשלה.

כעת המחלוקת המשפטית לגבי ההנחיה נמצאת בעיצומה. משרד המשפטים עדיין בודק, בעוד במשרד האוצר כבר העניקו את הגושפנקא המשפטית. באוצר סבורים כי מאחר שכל התקשרות שתיחתם עתה תבוצע בפועל במהלך 2020, מבקשים לעצור את ההתקשרויות כבר עתה.

מנכ"ל משרד החקלאות, שלמה בן אליהו
מנכ"ל משרד החקלאות, שלמה בן אליהוצילום: אייל טואג

אלא שאפילו בתוך משרד האוצר נרשמה פגיעה קשה כתוצאה מהנחייתו של חזקיהו, לרבות האזהרה שבגללה רשות המסים לא תוכל לבצע השקעות שתיכננה, והדבר יפגע בגביית המסים ויחריף את הגירעון בתקציב.

חזקיהו במצב בלתי אפשרי

המלחמה ההזויה הזו, בתוך הממשלה, נובעת מהמצב ההזוי שאליו נקלעה ישראל, בשל היעדר ממשלה והיעדר יכולת לקבל החלטות. תקציב 2019 הוא גירעוני - בשיעור מוערך של 3.6%–4%, כאשר הגירעון נובע משתי סיבות. גם ירידה מתמשכת בהכנסות המדינה ממסים - היעד בתקציב הדו־שנתי נקבע ל–323 מיליארד שקל והונמך בתחילת השנה ל–317 מיליארד שקל - סכום שגם בו לא נעמוד. ככל הנראה נסיים את השנה עם גבייה של 314–315 מיליארד שקל בלבד, כמעט 10 מיליארד פחות מהתכנון המקורי - וזאת במקביל להוצאות מעל המאושר של משרדי הממשלה.

במצב עניינים רגיל היתה הממשלה מתכנסת, ומקבלת החלטות על כינוס התקציב - העלאת מסים (ביטול הפטור ממע"מ על פירות וירקות, הפטור של 75 דולר ביבוא אישי, או הפטור ממסוי הכנסות משכר דירה מעל 5,500 שקל) או קיצוץ בהוצאות המשרדים. בהיעדר ממשלה מתפקדת כבר כשנה, וכאשר ממשלה חדשה אינה מסתמנת באופק אפילו בחצי השנה הקרובה, אין מי שיקבל החלטות כאלה.

הסמכות לניהול תקציב שאינו מאושר עוברת לחשב הכללי. בכל המקרים הקודמים שבהן החשב הכללי ניהל את התקציב, היה מדובר בשנים של עודף תקציבי (כלומר, התקציב של השנה הקודמת, שאותו חילקו באופן יחסי 1/12 מדי חודש, היה תקציב עם גמישות ועם רזרבות), כך שמשימת הקצאת כספי התקציב למשרדים מדי חודש היתה קלה יחסית.

מנכ"ל משרד הפנים,
מרדכי כהן
מנכ"ל משרד הפנים, מרדכי כהןצילום: עופר וקנין

זה אינו המצב בנוגע לתקציב 2020: הוא מתבסס על תקציב 2019, שהוא תקציב דו־שנתי (כלומר לא מעודכן מלכתחילה), ועוד כזה שמצוי בחריגה אדירה מיעד הגירעון. כך, בתקציב המאושר תוקצב משרד התחבורה בקצב הוצאה של כ–20 מיליארד שקל בשנה, בעוד בפועל קצב ההוצאה שלו הוא של כ–30 מיליארד שקל.

משרד האוצר מברך בעיקרון על קצב ההוצאה הגבוה של משרד התחבורה - המדינה מצויה במשבר תשתיות תחבורה, וככל שנקדים לטפל בבעיה כן ייטב. אבל כיצד ניתן לאפשר למשרד התחבורה להמשיך ולעבוד בקצב שהוא רגיל בו, כאשר אנחנו נכבלים לנוהל של 1/12 מתוך תקציב שאינו מעודכן?

חזקיהו, בקיצור, נמצא בין הפטיש לסדן. האחריות על ניהול התקציב עוברת לידיו - בתנאים כמעט בלתי אפשריים. ההנחיה שיצאה לפני שבוע משקפת את הניסיון לרבע את המעגל: להעביר לידיו את מושכות ניהול התקציב, בניסיון לרסן מעט את החריגה בתקציב, וזאת בהתבסס על סמכות שנויה במחלוקת.

התוצאה היא מהומה ומבולקה, וניהול מחריד של ממשלת ישראל, תוך גרימת נזקים ישירים למשק. יש במשרדי הממשלה מי שמזהירים כי מדובר בשליפה שעלולה אפילו להאט את קצב צמיחת המשק, שגם כך - כפי שמעידה כנראה הירידה בהכנסות ממסים - מצוי בהאטה כלשהי. האפשרות של פגיעה גם בדירוג האשראי של ישראל, שנמצאת בסכנה של שנה שנייה של חריגה גדולה מיעד הגירעון, גם היא ריאלית ביותר. זהו נזק ישיר של הוואקום השלטוני שבו מצויה ישראל - כאשר הפוליטיקאים לוקחים את הזמן שלהם וממשיכים להתקוטט על הקמת ממשלה; ועל עריכת בחירות שלישיות בתוך שנה.

גורמים מקורבים לחשב הכללי מסרו ל-TheMarker כי "תקציב 2020 מתבסס על תקציב שאושר בתחילת 2018, ואין קשר בינו לבין הצרכים. לכן, אנחנו לא יודעים אם נצליח לשלם אפילו את מה שחייבים ב–2020. אז נודע לנו שיש משרדים שמתחילים ליצור עובדות בשטח, ומתקשרים עכשיו לגבי הוצאות לשנה הבאה כדי להידחף לראשית התור. את זה אנחנו לא יכולים לאשר, ולכן היינו חייבים לקבוע כבר עכשיו שכל התקשרות שנעשית לקראת סוף השנה צריכה את אישורנו. מובן מאליו שהתקשרויות חשובות יקבלו אישור. כולם צריכים להבין שהניהול של תקציב 2020 יהיה מסובך מאוד, והאחריות מחייבת אותנו לנקוט צעדים כבר עכשיו. אין ברירה אחרת, והכל בהתאם לחוק".

תגיות:

תגובות

הזינו שם שיוצג באתר
משלוח תגובה מהווה הסכמה לתנאי השימוש של אתר TheMarker