נתניהו רוצה לעשות סדר בשוק השידורים - אבל גם להפוך לרגולטור כל-יכול

היום תצביע ועדת השרים לענייני חקיקה על החוק לאיחוד הרשות השנייה עם מועצת הכבלים והלוויין ■ למרות נחיצות המהלך, רשות מאוחדת כזו תעניק לראש הממשלה, המכהן כשר התקשורת, כוח בלתי־סביר להשפיע על גופי השידור השונים

נתי טוקר
נתי טוקר

ראש הממשלה, בנימין נתניהו, עשוי לזכות בשליטה ישירה על הרשות החדשה לפיקוח על גופי השידור בישראל. נתניהו, המשמש גם כשר התקשורת, יעלה היום להצבעה בוועדת השרים לענייני חקיקה את החוק לאיחוד בין הרשות השנייה למועצת הכבלים והלוויין. החוק נועד למטרת הקמתו של גוף מאוחד אשר ירכז את כל סמכויות הרגולציה והפיקוח על שוק השידורים הישראלי.

איחוד רשויות שכזה אמנם מחויב המציאות, אך רבים בענף חוששים כי יישומו יעניק לראש הממשלה, המחזיק גם בתיק התקשורת, כוח השפעה בלתי סביר על גופי השידורים השונים.

בנימין נתניהו
בנימין נתניהוצילום: מרק ישראל סלם

במצב הקיים, נתניהו יכול להעביר כמעט כל חקיקה שירצה בתחום התקשורת — הוא שר התקשורת, וכל סיעות הקואליציה חתומות על סעיף המחייב אותן לתמוך ברפורמות שיוביל המשרד.

"הצעת החוק משקפת מגמה מסוכנת של חיזוק השליטה הפוליטית בפיקוח על תוכן השידורים המסחריים", כתבה בשבוע שעבר ד"ר תהילה שוורץ־אלטשולר, ראש פרויקט רפורמות במדיה במכון הישראלי לדמוקרטיה. שוורץ־אלטשולר שלחה את חוות דעתה לנתניהו ולשרת המשפטים, איילת שקד.

זה יותר מ–20 שנה פועלים בישראל שני גופים במקביל: הרשות השנייה, המפקחת על ערוץ 2 ו–10 ועל הרדיו האזורי; ומועצת הכבלים והלוויין, המפקחת על HOT ,yes, והערוצים 9, 24 ו–20.

גם אם בתחילת הדרך היה היגיון מסוים בהפרדה בין גופים אלה, בעיקר בשל הפעילות השונה שנתונה לפיקוחם — הכנסות מפרסום בערוצים המסחריים או מדמי מנוי בכבלים ובלוויין — בפועל היווה הפיצול את אחד הגורמים לכאוס הרגולטורי בשוק הטלוויזיה. שני הגופים פעלו בדרכים שונות ואף מנוגדות, דבר שיצר מתח וחוסר ודאות עסקית בענף.

כבר ב–2002 הוקמה ועדה בראשות הפרסומאי גיל סמסונוב אשר המליצה לאחד את גופי הרגולציה לרשות אחת. ההצעה עלתה כמה פעמים על הפרק בשנים שלאחר מכן, אושרה בישיבות ממשלה ואף נוסחה כהצעת חוק ואושרה בקריאה ראשונה בכהונתו של שר התקשורת הקודם, גלעד ארדן — אך לא הגיעה לכדי מימוש.

כעת מתכוון נתניהו להחיל דין רציפות ולקדם את הצעת החוק שתמזג את גופי הרגולציה. הצעה זו תהווה חלק משורה של שינויים משמעותיים בשוק התקשורת, אשר תואמים להמלצות הצפויות להתקבל מהוועדה שהקים נתניהו לפני כחודש בראשות מנכ"ל משרד התקשורת, שלמה פילבר.

בענף נשמעות הערכות שלפיהן נתניהו לא מעוניין להציב בראש הגוף המאוחד את ד"ר יפעת בן חי־שגב, ראש מועצת הכבלים — ולא את אווה מדז'יבוז', יו"ר מועצת הרשות השנייה. נראה כי נתניהו ינסה להחליפן במועמד חדש מטעמו, שיוכל ליישם את שאיפותיו בשוק הטלוויזיה.

מהלך האיחוד עצמו אכן נחוץ וחיוני במצב השוק הנוכחי, ויאפשר ראייה כוללת של הענף. עם זאת, בהצעת החוק במתכונתה הנוכחית ישנם סעיפים המאיימים על עצמאות התקשורת. הנה הבעיות המרכזיות.

אווה מדז'יבוז
'אווה מדז'יבוזצילום: אלכס קולומויסקי

לשני גופי הפיקוח על הטלוויזיה הקיימים כיום יש מבנה משפטי שונה. מועצת הכבלים והלוויין היא גוף פנים־ממשלתי בתוך משרד התקשורת. המועצה ממומנת ישירות מתקציב המדינה ועובדיה הם עובדי המדינה. מנגד, כאשר הוקמה הרשות השנייה, שמפקחת גם על שידורי החדשות, הוחלט להקימה כתאגיד סטטוטורי חיצוני, עם סמכויות עצמאיות ותקציב שממומן מדמי הזיכיון של הגופים המפוקחים. בפועל, גם הרשות השנייה היתה מושפעת מהטיות פוליטיות, בעיקר באמצעות מינוי חברי מועצה פוליטיים על ידי הממשלה — אך לפחות עצמאותה היתה מובטחת.

במקום להמשיך ולהעמיק את הניתוק הפוליטי, בהצעת החוק הנוכחית מוצע כי הרשות המאוחדת תהיה פנים־ממשלתית, עובדיה יהיו עובדי המדינה והיא תמומן (בסכום שטרם נקבע) מתקציב המדינה. מבנה זה מעורר חשש כי שר התקשורת ושר האוצר יוכלו ללחוץ על גוף הפיקוח החדש באמצעות השליטה בתקציבו. יש להדגיש כי אף גורם מקצועי חיצוני לא המליץ על הקמת מנגנון פנים־ממשלתי.

בחוות הדעת ששלחה שוורץ־אלטשולר לנתניהו ושקד, נכתב כי "המציאות מאז ועד היום מלמדת, כי הניסיונות לייצר לחצים פוליטיים על גופי הפיקוח הם ניסיונות קיימים ותקיפים. המדובר בהתערבות במינויים לגופי הפיקוח, בניסיונות להתערב בתכנים שאינם מאדירים את שמם של פוליטיקאים, וגם בנוהג הנפסד של הגורמים המפוקחים לפנות אל הפוליטיקאים כאשר מלאכת הפיקוח והדרישות מהם אינן נושאות חן בעיניהם". לדבריה, "מעורבות משרד האוצר בתקציב הרשות היא הרסנית לעצמאותו, הן בהקשר הפוליטי והן בהקשר הענייני של סוגי השיקולים והאיזונים שיוכל הגוף לשקול ולבצע".

ד"ר תהילה שוורץ אלטשולרצילום: נורית יהלומי

מנגד, גם השיטה הנהוגה כיום, שבה גופי השידור המסחריים מממנים את הפיקוח עליהם מעוררת ביקורת רבה. העובדה כי הרשות השנייה זכתה לעצמאות תקציבית, שכן זכייני ערוצי הטלוויזיה משלמים כ-40 מיליון שקל בשנה לשם המימון שלה, לא מנעה מעורבות פוליטית בשיקולי הרשות ומינויים בעלי אופי פוליטי. כמו כן, המימון האוטומטי שמקבלת הרשות מהזכיינים מנע ממנה להתייעל ויצר גוף מנופח, העוסק בפיקוח־יתר בשעה שזכייני הטלוויזיה רושמים הפסדים כבדים. עם זאת, בשנתיים האחרונות ביצעה הרשות השנייה התייעלות של 25% בתקציב, וזאת בעקבות דרישת משרד האוצר.

המפתח המרכזי להצלחת גוף הפיקוח החדש הוא חוסר־תלות בפוליטיקאים. ואולם, במקום לאמץ אמות מידה מחמירות — כמו אלה שנכללו בחוק להקמת תאגיד השידור הציבורי שאמור היה להחליף את רשות השידור — הפוליטיקאים לא מוכנים לוותר על שליטתם במינוי המפקחים על השידור המסחרי.

בתאגיד השידור הציבורי מגישה ועדת איתור בראשות שופט המלצה עם שם אחד בלבד לתפקיד היו״ר, אך לפי הצעת החוק הנוכחית, שר התקשורת (נתניהו) יקים ועדת איתור רגילה שתגיש לו המלצות למינויים לתפקידי היו"ר וחברי המועצה, ותהיה לו שליטה ישירה במינויים ואף סמכות לפזר את המועצה. "הצעת החוק משקפת פוליטיזציה של המינויים בגוף החדש. יו"ר המועצה, שיהיה גם מנכ"ל הרשות, אמור לפי ההצעה להיות מינוי ישיר של שר התקשורת. היעדר ההפרדה בין התפקידים יחזק עוד את השליטה הפוליטית בגוף המוצע", ציינה שוורץ־אלטשולר.

ד"ר יפעת בן חי שגב, יו"ר המועצה לכבלים ולווין
ד"ר יפעת בן חי שגב, יו"ר המועצה לכבלים ולוויןצילום: אייל טואג

אם בוחנים את דרישות של המועמד ליו"ר, מגלים כי הן נמוכות במיוחד — אין דרישת סף לניסיון ניהולי ואפילו לא דרישה לתואר ראשון. לתפקיד היו"ר יכול להתמנות כל מי שעבד במשך שמונה שנים בלבד בתחום הכלכלי, המשפטי או התקשורתי. ניסיון של עשר שנים באחד התחומים מחליף את הדרישה לתואר ראשון.

לדבריה של שוורץ־אלטשולר, "המועמד לראשות הגוף יכול להיות 'עיתונאי חצר' של פוליטיקאי כזה או אחר ולהיבחר לתפקיד".

הסעיף האוסר על זיקה פוליטית מרוכך גם הוא. בחוק תאגיד השידור הציבורי נקבע באופן ברור ונרחב — בין השאר לאחר דרישה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אבי ליכט — כי לא ימונה "מי שיש לו זיקה אישית או עסקית לשרי הממשלה, מי שעוסק בפעילות פוליטית או בפעילות מפלגתית או מי שעסק בפעילות פוליטית או בפעילות מפלגתית בחמש השנים שקדמו למועד הצגת המועמדות". בהשוואה לכך, החוק הנוכחי מרוכך הרבה יותר ופוסל לתפקיד רק מי שעוסק כיום בפעילות פוליטית או מפלגתית. במלים אחרות: כל אדם שעסק בכך בעבר הקרוב יכול להיבחר לתפקיד יו"ר המועצה.

הקמת מנגנון פיקוח כזה הוא צעד מורכב שייקח לא מעט זמן. לכן לא ברור מדוע מקדישה כעת הממשלה זמן ומשאבים להקמת הרשות לשידורים מסחריים, כאשר הרפורמה הגדולה ביותר לאסדרת כל שוק התקשורת — הקמת רשות תקשורת — תקועה. ההמלצות להקמת רשות תקשורת (שעוגנו גם בשתי החלטות ממשלה ועלו שוב באחרונה לכותרות לאור המלצות ועדת שכטר) אינן מיושמות. בכל העולם אוחדו מנגנוני הפיקוח על כל שוק התקשורת, כולל תחומי התוכן והטלקום, בגופים מקצועיים וייצאו מסמכות הממשלתית — ורק בישראל הפוליטיקאים עדיין שולטים בשוק התקשורת.

בהצעה עצמה נכתב כי הקמת הרשות לשידורים היא צעד ראשון לקראת ייסוד רשות תקשורת, אבל לפי שוורץ־אלטשולר, "אם הכוונה היא אכן להקים רשות לאומית לתקשורת, מדוע לא לעשות זאת כעת? אם אכן תוקם בהמשך רשות תקשורת, מדוע לבזבז משאבים רבים על מעבר דו־שלבי של כוח אדם ותקציבים? החשש הסביר הוא שמודל הביניים של יצירת גוף פיקוח על התוכן בלבד יוותר על כנו שנים ארוכות וממילא לא ניתן לראות בכך צעד ראשון להקמת רשות תקשורת".

נוסף על כך, בעידן ההתלכדות, שבו חברת סלולר משווקת טלוויזיה (סלקום) וחברת טלוויזיה מתמזגת לתוך החברה האם שמשווקת טלפון (בזק־yes), המשך ההפרדה בין גופי הפיקוח היא בעייתית. שוורץ־אלטשולר סיכמה זאת בחוות הדעת ששלחה לנתניהו ולשקד: "אין טעם בפיצול סמכויות הרגולציה בין גורמים מסדירים שונים בהתאם לסוג השירות או התשתית. לכן, ריכוז סמכויות הרגולציה בידיו של גורם מסדיר אחד הוא המהלך ההגיוני המתבקש. כל מהלך אחר הוא צופה פני עבר, והמשאבים והאנרגיה הדרושים לביצועו יהוו בזבוז כספי ציבור".

הצעת החוק מחליפה למעשה את החוקים הנוכחיים של שוק התקשורת, שבהם נוסחה מטרת העל של גופי הרגולציה - בעיקר למנוע פגיעה בציבור ולעודד אזרחות טובה. הביקורת שנמתחה על מטרות אלה היא שהן הביאו להעמסת יתר של מטרות ציבוריות על גופי השידור המסחריים. אלא שההצעה הנוכחית מתעלמת לחלוטין מכל הסבר ומניע למה בכלל לפקח על שוק השידורים.  כדי להגן על הצרכנים? ליצור תחרות? שמירה על היצירה הישראלית?

"האחדת הגוף מחייבת התייחסות ברורה למטרות הגוף. מטרות אלה צריכות לשקף את תכליות האסדרה של גופי שידור מסחריים במדינת ישראל, ואת סדר החשיבות הפנימי בין התכליות השונות", כתבה שוורץ-אלטשולר. לדבריה, תכלית הרגולציה בעידן הנוכחי צריכה גם "לשקף הבנה שלפיה תפקידה של המדינה כ'שוטר התנועה של הספקטרום', שהיווה את ההצדקה המרכזית לאסדרה בעבר, מאבד מתוקפו בעידן הדיגיטלי… הצעת החוק שלפנינו יוצרת כלי בטרם היא יוצרת תוכן. לדבר זה אין תקדים באף הליך רגולטורי אחר, בשוק התקשורת או מחוצה לו".

תגובות

הזינו שם שיוצג כמחבר התגובה
בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שהינני מסכים/ה עם תנאי השימוש של אתר הארץ