המדינה מודה בכשלים במכרזי ההפרטה ובפיקוח על השירותים המופרטים - כללי - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן

המדינה מודה בכשלים במכרזי ההפרטה ובפיקוח על השירותים המופרטים

לראשונה עסק צוות בין־משרדי במדיניות הממשלה בנוגע למיקור החוץ של השירותים החברתיים ■ הצוות גילה שהממשלה מפרסמת מכרזים גרועים ואינה מצליחה לפקח על הספקים הפרטיים

29תגובות
הפגנה של הורים לילדים בעלי מוגבלויות נגד הכוונה להפריט את המעונות הממשלתיים, 2007
דניאל בר און / ג'ינ

שתי יממות לאחר קריסת החניון של אפריקה ישראל ברמת החייל בתל אביב, מתחילות לצוץ התובנות הניהוליות שאולי הובילו למחדל. בכירים בעיריית תל אביב־יפו היכו על חטא אתמול בנוגע למכרז, שבו נבחרה אפריקה ישראל לחברה שתבנה ותפעיל את החניון עבור העירייה. בין השאר שאלו הבכירים אם היה צורך להפריט את בניית החניון ותפעולו, או שהחברה העירונית אחוזות חוף היתה יכולה לעשות זאת בעצמה.

השאלות התמקדו בעיקר במבנה המכרז, שבו נבחרה ההצעה הזולה ביותר, בלי לעסוק כלל בשאלות של איכות הבנייה או אפילו באיכות השירות בחניון עצמו. "אני לא יכולה לבחור בהצעה איכותית, מכיוון שיאמרו שאני מושחתת", הסבירה ל"הארץ" ד"ר אפרת טולקובסקי, חברה בוועדת המכרזים של העירייה. "תמיד צריך לבחור בהצעה הכי זולה".

התובנות מהבעיות במבנה המכרז שניהלה עיריית תל אביב הן אמיצות וחשובות, במיוחד משום שמדובר בבעיה גורפת במכרזים של המדינה.

אלי גרונר
מרק ישראל סלם

אין דרך לערער על כך: בפעם הראשונה אי פעם המדינה עצמה מודה כי יש כשל יסודי במכרזים שהיא עורכת, וכי הכשל הזה דורש תיקון. בהחלטתו של ראש הממשלה, בנימין נתניהו, ההודאה הזו תובא ביום ראשון הקרוב לאישור הממשלה. מדובר בדיון היסטורי שהממשלה תקיים, משום שלראשונה לאחר 30 שנות הפרטה, עוסקת המדינה בשאלת מדיניות ההפרטה שלה — ובאופן יישומה.

כל זה קורה במסגרת דו"ח של הצוות הממשלתי "לטיוב אופן אספקת השירותים החברתיים הניתנים במיקור חוץ", שגיבושו נוהל על ידי מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אלי גרונר, וראש אגף כלכלה וחברה במשרד ראש הממשלה, אודי פראוור.

אמנם הכותרת משמימה, אבל בפועל מדובר באחד הנושאים הניהוליים הבוערים ביותר של ממשלת ישראל: מדיניות ההפרטה שלה, וכפועל יוצא מכך מדיניות המכרזים הממשלתיים ומדיניות הפיקוח והבקרה של הממשלה.

ממצאי הדו"ח הם מאירי עיניים, ומחזקים את ההכאה על חטא של עיריית תל אביב: המכרזים הממשלתיים הם אכן כושלים, והממשלה אכן אינה יודעת לפקח על ספקים פרטיים שעובדים עבורה. החדשות הטובות: כל זה עשוי להשתנות עתה בעקבות הדו"ח.

20 חודש מהמכרז עד ההתקשרות

אודי פראוור
עופר וקנין

שישה משרדים ממשלתיים היו חברים בצוות, שנהפך לאחד מהדו"חות החשובים שהפיקה המדינה בשנים האחרונות. מה שהתחיל בקטן, כניסיון ליישם את המלצות ועדת טרכטנברג לשפר את הפיקוח על השירותים החברתיים שהממשלה מספקת באמצעות מיקור חוץ, נהפך לפרויקט ענק — כאשר התברר גודל הפער שקיים בניהול פרויקטים במיקור חוץ על ידי המדינה.

ראשית, הפער הבסיסי ביותר: אף אחד מהמשרדים הממשלתיים לא ידע לומר כמה שירותים הוא מגיש לאזרחים באמצעות מיקור חוץ ובאילו היקפים. בעקבות זאת, הצוות החל את עבודתו באיסוף המידע הזה. התוצאה היא 28 עמודים של ספר השירותים החברתיים שבו מפורטים 276 השירותים החברתיים, המסופקים על ידי 1,300 ספקים שונים בסכום שנתי של 9.3 מיליארד שקל.

איסוף המידע חשף את הנתון המדהים, שלפיו 40% מהרכש הממשלתי — מחוץ למשרד הביטחון — הוא של שירותים חברתיים המסופקים במיקור חוץ, ובהם השירותים החברתיים הרגישים ביותר, בין היתר אשפוז סיעודי, מעונות יום, מעונות למפגרים ולאוטיסיטים, פנימיות לנוער במצוקה, מקלטים לנשים מוכות, אימוץ, בתי אבות, מוקדים לרפואה דחופה בפריפריה, פיתוח והכנת שאלוני בחינות הבגרות הופעלת מתנ"סים.

בנוסף, איסוף הנתונים חשף את עוצמת הבעיות בניהול הרכש הממשלתי החשוב והרגיש ביותר: בממוצע לוקח 20 חודשים מרגע כתיבת המכרז עד שמתבצעת ההתקשרות להספקת השירות. לנוכח הסרבול, 30% מההתקשרויות נעשות בפטור — בעיקר הארכה חוזרת ונשנית של התקשרות עם ספק קיים.

הסרבול של המכרזים גורם למיעוט ההצעות. ב–30% מהמכרזים יש פחות משלושה מציעים וב–7% מהמכרזים יש מציע יחיד — ולכן נוצרת תלות בספקים הקיימים. משרדי הממשלה גילו שב–40% מהמכרזים קיימת תלות בספק יחיד. זאת, פרט לכך שב–40% מהמקרים משרדי הממשלה לא ידעו כי אותו ספק מספק שירות נוסף לאותו משרד ממשלתי.

המכרזים גם מאוד לא יעילים בשל הסרבול. רק ב–5% מהמכרזים קיים מנגנון תמרוץ למפעיל השירות, כלומר מרכיב האיכות במכרזים כמעט שאינו קיים או שאינו נאכף.

מה שמביא אותנו לנקודת התורפה העיקרית בהפרטת השירותים הממשלתיים: המדינה לא יודעת לפקח ולא יודעת לאכוף את הפיקוח שלה. כך, ב–60% מהמכרזים נעשית בקרה רק אחת לשנה, ורק ב–4% מהבקרות נעשה שימוש בכלי אכיפה.

בניגוד גמור לרושם שעלול להיווצר, כולל הרושם הנובע מקריסת החניון של אפריקה ישראל, כל משרדי הממשלה שהיו חברים בצוות — ראש הממשלה, האוצר, המשפטים, הרווחה, הבריאות והחינוך — תמכו במיקור חוץ של שירותים חברתיים.

במלים אחרות, אין מחלוקת מקצועית בתוך הממשלה לגבי הצורך ההכרחי לספק שירותים חברתיים, לרבות את השירותים הרגישים ביותר, באמצעות ספקים מחוץ לממשלה. זאת, בין היתר, מסיבות של חיסכון כספי, אבל בעיקר מסיבות של ידע והתמקצעות.

ליקויים בהפרטת השירותים החברתיים
לפי דו"ח הצוות הבין־משרדי
תחרות מוגבלת
ב- 40% מההתקשרויות קיימת תלות בספק;
ב 7%- מהמכרזים ניגש רק מציע אחד
שימוש רב בפטורים, המונע את
מיצוי הכלי המכרזי
30% מההתקשרויות נעשות בפטור ממכרז
היעדר תמריצים
רק ב 5%- מההתקשרויות קיים מנגנון תמרוץ
למפעיל השירות
היעדר בקרה ואכיפה
ב 60%- מההתקשרויות הבקרה מבוצעת רק אחת
לשנה; רק ב 17%- מההתקשרויות בוצעו סקרי
שביעות רצון; רק ב 4%- מההתקשרויות נעשה
שימוש בכלי אכיפה
תהליך מכרזים מסורבל וממושך
0 2 חודשים בממוצע מתחילת הכתיבה
ועד ההתקשרות
היעדר מסד נתונים
ב- 40% מההתקשרויות לא היה ידוע לגורמים
במשרד אם הספק נותן שירות נוסף למשרד
מקור: דו"ח הצוות הממשלתי לטיוב אופן אספקת השירותים החברתיים הניתנים במיקור חוץ

אין קשר בין המכרז לצרכים בשטח

קיים גם הצורך להפריד בין הביצוע לבין הפיקוח, המוביל להכרח להבחין בין המדינה המפקחת לבין הגוף המבצע, שאסור כי יהיה חלק מהמדינה. לאחר 30 שנה רצופות של אספקת שירותים חברתיים במיקור חוץ, התובנה הממשלתית היא שזאת המדיניות הנכונה לספק את השירותים הללו, ושהכשל היה ונשאר רק ביישום — כלומר, בביצוע המדיניות.

שני כשלים יסודיים אובחנו על ידי הצוות. הראשון שבהם הוא כשל המכרזים. המכרזים מבולגנים — הם נכתבים לא על ידי המחלקה שמזמינה את השירות בפועל, ואין קשר בין מבנה המכרז לבין הצרכים בשטח.

לממשלה יש גם נטייה רעה לדבר רק עם עצמה — חס וחלילה אם תהיה היוועצות מוקדמת עם גורמים פרטיים שמספקים את השירות בשטח, הפקידים עלולים להיחשד בשחיתות. כך נוצרת במכרז אי־הבנה של הצרכים.

כמו כן אין כל הפקת לקחים במכרזים החדשים מהמכרזים הקודמים. התעריפים שנקבעים במכרזים מנותקים אף הם מהמציאות בשטח: פעמים רבות אותו שירות מקבל תעריף שונה במכרזים שונים, אין כל שקיפות בנוגע לתמחור, וכמעט ואין קשר בין התעריף לבין איכות השירות — ולכן אין תמריץ כספי לספק השירות לשפר את איכותו.

המכרזים עצמם כתובים כך שקשה מאוד לספקים חדשים, בעיקר לעסקים קטנים ובינוניים, להשתלב בהם. בדרך זו נפגעת התחרות במכרז. גם אספקת השירות אינה חשופה לתחרות — אין יכולת לאזרחים לבחור בין כמה ספקים שונים של אותו שירות, בחירה שהיתה מחייבת את הספקים להשתפר.

גרוע יותר, המכרזים נכתבים שלא על בסיס עבודה מקצועית, ולכן אין בהם כלל הגדרת יעדים ומטרות ברורים. כמובן שהמכרזים עוסקים רק בתשומות — כלומר, בעלות השירות — ואין כלל מדדי תפוקות ותוצאות. בהיעדר מדדים שבודקים תוצאות, אין כל דרך למזמין המכרז לפקח על הספק או להחליט אם ראוי להמשיך להתקשר עמו במכרז הבא.

הכשל המרכזי השני הוא זה של הפיקוח והבקרה. הבחירה של המדינה להפריט את הביצוע של השירותים החברתיים מחייבת אותה לעבור לעמדת המפקחת, המוודאת שהשירותים מסופקים כשורה.

276 שירותים מופרטים בעלות של 9.3 מיליארד שקל בשנה, ב-2014

המפקח לא יודע מה לבדוק

רק שהמדינה שכחה את תפקיד הפיקוח שלה. התברר שהמכרזים כלל אינם מגדירים את תפקידי הבקרה על ספק השירות. במרבית המקרים אין בידי המפקח מדרג של תגמולים וסנקציות המעוגן במכרז. מפקח שמצא שהספק כושל בתפקידו יכול רק לבטל את ההתקשרות אתו. ואולם, זו החלטה מסובכת וקשה לביצוע, במיוחד כאשר מדובר בספק שמספק שירות טיפולי חיוני.

בחלק גדול מהמקרים לא נקבע כלל תקן לתדירות הביקורת אצל מפעילי השירותים, וגם אם נקבע תקן לא ניתן לעמוד בו מכיוון שאין מספיק מפקחים. גם אם נמצאים ליקויים בבקרה, אין כל מנגנון של אכיפת התיקון שלהם ושל מעקב אחר התיקון.

למעשה, בשירותים רבים כלל לא נקבעו אמות מידה לאיכות השירות, כך שהמפקח אפילו אינו יודע מה עליו לבדוק. המפקחים, לכן, עורכים את הבדיקות שלהם על סמך התרשמות סובייקטיבית. כל זה נובע כמובן מהיעדרה המוחלט של תורת בקרה, שהמשרדים מעולם לא טרחו לכתוב.

בקיצור, המקרה של המכרז של אפריקה ישראל אינו מקרה יוצא דופן. זהו המקרה האופייני למרבית המכרזים שהממשלה עורכת, ולמרבית כשליה של הממשלה בתחום הפיקוח והבקרה. החידוש הוא שבפעם הראשונה ממשלת ישראל פורשת באופן גלוי, אמיץ ושקוף את כל כשליה הניהוליים בתחום ההפרטה והפיקוח עליה.

חידוש נוסף הוא שבפעם הראשונה הממשלה מנסה להתמודד עם הכשלים הללו, שמלווים אותה כבר 30 שנה, ולתקן אותם. דו"ח הצוות הבין־משרדי כולל שורה ארוכה של המלצות לתיקון מבנה המכרזים — משרד ראש הממשלה, בשיתוף עם המשרדים החברתיים, נכנס בימים אלה לתהליך מקיף שבו ייכתבו מחדש כל המכרזים של השירותים החברתיים.

התהליך יימשך כשנתיים. דור ב' של המכרזים יכלול התייחסות לאמות המידה הנדרשות מכל שירות חברתי, לאמות המידה של הפיקוח והבקרה, למדידת איכות ולכלים כלכליים של סנקציות על ספק כושל ותמרוץ לספק איכותי.

במקביל נקבע בראשונה תקן של מספר פקחים מחייב לכל שירות — המדינה עדיין נמצאת הרחק מתחת לתקן, אבל כבר בהצעת התקציב הקרובה הוגדלו מספר התקנים, והם ימשיכו לגדול גם בעתיד.

עוד נקבע כי המכרזים יוארכו לחמש שנים, כדי לאפשר לספקים להתמקצע וכדי לאפשר למדינה להיערך טוב יותר לקראת פרסום של כל מכרז חדש. המכרזים ייפתחו במכוון גם לספקים קטנים ובינוניים. כמובן שהמדינה תיקח על עצמה חובת היוועצות לפני כל מכרז, לרבות היוועצות עם הגורמים הפרטיים העוסקים בהספקת אותו שירות חברתי.

"זאת עבודה משותפת של כל משרדי הממשלה", מבהירים במשרד ראש הממשלה. "המשרדים רצו מאוד את זה, כי זה בנפשם לשפר את איכות השירות הממשלתי. והמטרה אינה חיסכון כספי, כי אם לשפר את השירות — לקבל יותר עבור אותו כסף". אירוע הדמים של חניון אפריקה ישראל הוא רק המחשה ראשונה עד כמה השינוי הזה עשוי להיות דרמטי.



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#