מי מנהל את מדינת ישראל? - מגזין TheMarker - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן
100 המשפיעים 2014

מי מנהל את מדינת ישראל?

היועצים המשפטיים מכתיבים החלטות לשרים, החזון התחלף בתהליך ביורוקרטי והמשילות התפוגגה. צבי האוזר, לשעבר מזכיר הממשלה, 
מסביר מדוע המדינה משותקת

33תגובות

"כדי להסביר עד כמה ממשלת ישראל משותקת, אני אוהב להביא את הסיפור הבא", אומר צבי האוזר, לשעבר מזכיר הממשלה וכיום עורך דין פרטי. "פעם, ראש הממשלה, בנימין נתניהו, הגיע למתנ"ס בקריית שמונה ושמע שהולכים לסגור את הספרייה עקב היעדר תקציבים. הוא ביקש להזרים לספרייה כסף, אבל אז גילה שהוא לא יכול. היועצים המשפטיים לא אפשרו לו. הם שאלו: על איזה בסיס כלכלי? מאיזה תקציב? איך אפשר להפלות בין מתנ"סים? בסוף היה צריך לעשות לוליינות בלתי אפשרית כדי להעביר כמה שקלים למתנ"ס הזה. היה צריך להחליט על 'תמיכה במרכזים קהילתיים', שזה יהיה ב'אזורים סמוכי גבול וביישובים מאוימים', אבל רק כאלה ש'נקלעו לחדלות פירעון' ושכל זה יתייחס 'לשנת 2011'".

זו לא הדוגמה ההזויה היחידה. האוזר מספר על סיור שערך ראש הממשלה בשפרעם, יישוב ערבי, לרגל פתיחת שנת הלימודים. התלמידים נאספו באולם הספורט, ראש הממשלה הגיע והתחיל להזיע: באולם לא היה מזגן. נתניהו החליט להבטיח לבית הספר מזגן, אך הכניס את עצמו לצרה: כיצד היועצים המשפטים יאשרו מזגן דווקא לאולם הספורט הזה? ואם המזגן לא יגיע, מה יקרה לתדמיתו של ראש הממשלה? האם תושבי שפרעם הערבים יסיקו מכך שמפלים אותם לרעה?

כפי שכל אחד מתושבי ישראל יודע היטב מההתנהלות היומיומית מול מוסדות המדינה, הממשלה לא ממש מתפקדת. במקרה הטוב, היא נעה בתוך התוואי הקיים והישן, שנקבע לפני שנים, ומספקת את השירותים שתמיד סיפקה. לממשלה ולכל אחד מהשרים יש בשנים האחרונות יכולת מעטה מאוד לקבוע חזון, להנהיג רפורמות ולקחת את המדינה לכיוונים חדשים. השרים לא יכולים לעשות את מה שהם רוצים, והתוצאה היא שהמשילות בישראל סדוקה לחלוטין. אבל מדוע?

איליה מלניקוב

לאחר ששימש מזכיר הממשלה של נתניהו, להאוזר יש משנה סדורה, שאותה הוא אפילו מציג בפני פקידי ממשלה חדשים. "כיום", הוא אומר, "לא היה אפשר להכריז על מדינת ישראל. היו שואלים מדוע ההכרזה נערכה בבית פרטי ולא במשרד ציבורי, מדוע לקחו כיסאות מבית קפה ואם אין מדובר בתרומה לא חוקית, הכיצד לא צורפה חוות דעת משפטית, מדוע לא נבחנו חלופות, מהי עמדת המשרדים הרלוונטיים ואיך ייתכן שאין ייצוג הולם לנשים".

החזרה לבן גוריון ולהכרזת המדינה אינה מקרית, שכן האוזר מחלק את היסטוריית המשילות של מדינת ישראל לשתי תקופות שונות. הראשונה היא זו של שלטון מפא"י, מ־1947 עד 1977, שבה עקרון הפעולה והמבחן הקובע היה מבחן התוצאה. הדרג הנבחר היה מביא את תפיסת עולמו, קובע סדרי עדיפויות, פועל על פי שיקול דעת ו"שכל ישר" ולבסוף מיישם את הפתרון הנקודתי. בעולם הזה, היועצים המשפטיים היו סומכים את ידיהם על החלטות השרים, אולי גם רושמים פרוטוקול – ובזה הסתיים תפקידם.

 

ככה אי אפשר לעבוד

לטענת האוזר, הכל השתנה ב־1977 כאשר מנחם בגין עלה לשלטון. "לאחר הטראומה של מלחמת יום הכיפורים ואובדן האמון במפא"י על רקע השחיתויות של אשר ידלין, אברהם עופר ולאה רבין, הגיע בגין והכניס לשירות המדינה את האתוס שלו: 'יש שופטים בירושלים', 'הפרדה בין המדינה למפלגה'".

המשמעות המעשית, אומר האוזר, היתה מעבר משלטון שממוקד בתוצאות לשלטון שממוקד בתהליכים. התקשורת גרמה לאובדן אמון של הציבור בדרג הנבחר, היא העצימה את הדרג המשפטי, וכך נהפך הדרג הנבחר לתלוי בו. "כיום, שר יכול להחליט על חזון, אבל כאשר הוא יישב עם היועצים המשפטיים שלו הם יסבירו לו שהוא לא יכול לעשות את מה שהוא רוצה. יתפתח משא ומתן שבסופו, במקרה הטוב, יביאו היועצים לשר כמה חלופות אחרות. הוא אולי יבחר באחת מהן, אבל כזו שכלל לא דומה לחזון שלו.

"ואם כך, מי המשפיע, או הקובע במדינת ישראל? האם זהו השר או היועץ המשפטי?", שואל האוזר, ומצייר ממשלה לא תפקודית שבה השרים יכולים לעשות מעט מאוד.

האם זה רע? כן, אומר האוזר, אבל מבקש מיד להבהיר: "שלא יובן שאני נגד הליך משפטי תקין. הדרג הנבחר בישראל הרוויח ביושר את החשדנות נגדו. עם זאת, השיטה הנוכחית לא מאפשרת לממשלה לתפקד".

 

הכתבה מתפרסמת בגיליון ספטמבר של  מגזין TheMarker

למנוי למגזין, חייגו: 5200*

 

 

האוזר מסביר: "הממשלה רוצה להוסיף שוטרים כדי להתמודד עם פשעים של מהגרי עבודה בערד? אי אפשר, זו החלטה לא שוויונית כלפי ערים אחרות; רוצים לעודד גיוס לצה"ל ולהעניק הטבות תעסוקה בשירות המדינה? אי אפשר, זה לא שוויוני כלפי מי שלא שירתו מטעמים מוצדקים. "כל החלטה עובדת דרך ייסורים משפטית. היועץ המשפטי צריך לאשר הצעת החלטה לממשלה. עליו לקבל את עמדת כל היועצים המשפטיים של כל המשרדים הנוגעים לעניין. הצעת ההחלטה צריכה להיות מלווה בחוות דעת משפטית, בכתב. אחרי פרסום סדר היום של הממשלה צריכה להתקיים ישיבה של המשנים ליועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים. לאחר מכן היועץ המשפטי צריך להעביר הערות להצעה, ולבסוף להיות נוכח בישיבת הממשלה הרלוונטית. זה טירוף.

"מבחינת הדרג המשפטי והפקידות הבכירה, הפוליטיקאי הוא האדם שהם צריכים להיות כלב השמירה מפניו. הדרג הזה מאמין שתפקידו לאזן את הדרג הנבחר, שבו הם רואים ליקויים מרכזיים. השרים, כלומר הדרג הנבחר, לא מבינים כלום. השר מגיע לתקופת זמן קצרה, לשנים בודדות, ואחריו יבוא שר אחר עם מדיניות אחרת. והפקידות תמיד חושדת שלשר יש שיקולים זרים: יש לו מרכז מפלגה, יש מגזרים באוכלוסייה שלהם הוא נאמן, ומי יודע אולי יש לו גם שיקולים אישיים, כלומר, שאיפה לגנוב. התוצאה היא שהתפתח אתוס שלפיו הקשר עם השרים והממשלה הוא לא של ביצוע אלא של משא ומתן - ובמשא ומתן הזה להרבה שחקנים יש זכות וטו: היועץ המשפטי יכול לפסול החלטה, משרד האוצר יכול לפסול, החשב הכללי יכול לפסול, ונציבות שירות המדינה יכולה לפסול מינויים והחלטות בנוגע כוח אדם. בתשעה מתוך עשרה מקרים, אם היועץ המשפטי מתנגד, השר הממונה פשוט יחליט לוותר על החזון שלו ולעבור הלאה. בשאר המקרים הוא יקבל המלצה לעשות משהו אחר, העיקר לבוא ולגזור את הסרט ולהודיע שזה משהו שהוא עשה".

 

אי סבירות קיצונית

האוזר הוא לא היחיד שזיהה זה כבר את הכישלון התפקודי של הממשלה. ח"כ אבישי ברוורמן, שר לשעבר וכיום יו"ר ועדת הכלכלה, אמר בישיבת הממשלה ב־2010: "דה פקטו, הממונה על התקציבים, החשב הכללי והיועץ המשפטי הם תפקידים חשובים יותר מאשר ראש הממשלה". שר אחר, עוזי לנדאו, אמר באותה ישיבה: "בכל התהליך שהתקיים ב־20 השנים האחרונות, עם האווירה של 'מושחתים נמאסתם', מוציאים את הסמכויות מידי שרים ומותירים בידיהם את מלוא האחריות. ולא רק שמוציאים את הסמכויות מידי המשרדים הנוגעים בדבר, אלא קיים הממסד המשפטי שמבצר את אותן רשויות. במצב הזה יכול לשבת חשב כללי בדיון מסוים, ראש הממשלה יקבל החלטה, והחשב הכללי יאמר 'אני לא הולך לבצע את זה'".

הניסוח החד ביותר לבעיה נמצא בדו"ח שהכין פרופ' מנואל טרכטנברג לאחר המחאה החברתית, לסיכום דיוני הוועדה שנשאה את שמו. כך נכתב בדו"ח: "נדרש כי לצד הליכי ביקורת יסודיים ושמירה עיקשת על טוהר המידות תובטח יכולת התפקוד השוטף של משרדי הממשלה, ויכולתם של פקידי ציבור להפעיל שיקול דעת, לקבל החלטות ולהניע תהליכים מורכבים".

"בשורה התחתונה", אומר האוזר, "בשלטון מתפקד שזיהה בעיה, סדר הדברים היה צריך להיות כך: מוצאים פתרון (החזון), מעצבים מדיניות, ומקבלים תמיכה ביורוקרטית. אצלנו זה הפוך: קודם קובעים את גבולות הגזרה הביורוקרטיים, אחר כך קובעים מדיניות בתוך מסגרת גבולות הגזרה הללו, ורק בסוף מכריזים על החזון. זה חזון שמעוצב על ידי הדרג הפקידותי והמשפטי. אם פעם היועץ המשפטי היה צריך להודיע לדרג המבצע אם החלטה היא חוקית או לא, כיום הרף המשפטי עולה כל הזמן. מ'לא חוקי' זה עבר ל'אי סבירות קיצונית', משם זה קפץ ל'לא סביר', נסק ל'יתקשה להגן', וכיום היועצים מדברים על 'ספק אם ראוי'".

משה מילנר / לע"מ

אבל אם המעבר להליך תקין היה מיועד למנוע אי שוויון, גניבות והחלטות שרירותיות, לדעת האוזר המצב הנוכחי מערער את האמון של הציבור בשיטה הדמוקרטית. "לא תהיה אצלנו הפיכה צבאית במובן של טנקים מול הכנסת, אבל יכולה להיות הפיכה במתכונת של חיפוש אחר איש חזק, כזה שיגרום למערכת לתפקד", הוא אומר. "חוסר האמון בשיטה נובע מהפער בין בעלי הסמכות האמיתית, שהם המשפטנים, לבין הנושאים באחריות, שהם הדרג הנבחר. יש פה תסמונת שאותה אני מכנה 'ש"ג הפוך' – הדרג הנבחר נענש על אף שאין לו יכולת ביצוע. הממשלה הרבה פחות חזקה ממה שחושבים. אם אתה שואל אותי מי המשפיעים האמיתיים, אני אענה לך שזהו היועץ המשפטי באיזה משרד שתוקע את הכל, או הרפרנט באוצר שגם הוא שם וטו על החלטות ממשלה. אלה אנשים שאיש לא מכיר את השמות שלהם, וגם מעולם לא נראה תחקיר על דרך הפעולה שלהם. כל דבר לוקח שנים, ומבחינת הציבור - דבר פשוט לא קורה".

האם ניתן לשנות במשהו את התלות של הממשלה בפקידים ואת התפקוד שלה?

"המבחן צריך להיות האינטרס הציבורי. יש לקבוע קריטריונים של זמן, שבו הפקידים והביורוקרטיה צריכים לספק תשובות. צריך גם לקבוע מדיניות אחרת לניהול סיכונים משפטיים - מותר לקחת קצת יותר סיכונים כדי לאפשר למערכת לתפקד. הרי טעויות תמיד יהיו. כל עולם המאכערים מתקיים בגלל הפקידות והשיטה הנוכחית. היעדר שיקול הזמן הוא זה שמחייב את הציבור להפעיל מאכערים ולוביסטים. אפשר לחשוב על כמה דרכים, למשל הוצאה החוצה של חוות דעת משפטיות, או תחרות בתוך הממשלה כך ששר או פקיד יוכלו לקבל חוות דעת מכמה גורמים. הרי לא תמיד יש צורך בהתמחות מיוחדת".

האם גם רגולטורים הם גורמי וטו, אנשים שמעכבים את החזון של הדרג הנבחר?

"תלוי איך מביטים על זה. אפשר לראות את הרגולטור כזרוע ארוכה של השר, ואפשר לראות אותם כחללית שהתנתקה מהמשרד האם. הבעיה המרכזית שלהם היא שהם לא רואים את התמונה הכוללת ואת סדרי העדיפויות הלאומיים. אם רגולטור לענייני סביבה מחליט לסגור מפעל בעוטף עזה כי התקרה נמוכה מדי בחצי מטר, הוא עושה את העבודה שלו. אבל מה אם המפעל הוא המעסיק היחיד בכל האזור? מי יאזן את ההחלטה שלו?".

אם כבר מדברים על החלטות ממשלה, מי בפועל מקבל את ההחלטות בענייני מלחמה?

"הממשלה לא תקבל החלטה בניגוד לעמדת הצבא, כפי ששר לא יקבל החלטה בניגוד ליועץ המשפטי. זה לא בסדר: לשר יש את הסמכות והוא לוקח את האחריות. למה כל דבר הוא עניין משפטי? ראש הממשלה יכול לעשות שמיניות באוויר, ובסוף החלטות לא מתבצעות. היועצים המשפטיים הם אנשים שהתוצאה לא מעניינת אותם. הם רואים לנגד עיניהם רק את התהליך ואת המשפט, ולא את האינטרס הציבורי. אנחנו לא דנמרק, יש לנו אתגרים גדולים מאוד". 



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#