איך נהפך החוק לעידוד השקעות הון לחוק לעידוד בעלי ההון? - Markerweek - TheMarker
 

אתם מחוברים לאתר דרך IP ארגוני, להתחברות דרך המינוי האישי

טרם ביצעת אימות לכתובת הדוא"ל שלך. לאימות כתובת הדואל שלך  לחצו כאן

תיק מניות

רשימת קריאה

רשימת הקריאה מאפשרת לך לשמור כתבות ולקרוא אותן במועד מאוחר יותר באתר,במובייל או באפליקציה.

לחיצה על כפתור "שמור", בתחילת הכתבה תוסיף את הכתבה לרשימת הקריאה שלך.
לחיצה על "הסר" תסיר את הכתבה מרשימת הקריאה.

לרשימת הקריאה המלאה לחצו כאן
הרווחים הכלואים

איך נהפך החוק לעידוד השקעות הון לחוק לעידוד בעלי ההון?

החוק לעידוד השקעות הון נועד להגביר את תעסוקה ולחזק את הפריפריה; האם הוא באמת ממלא את הייעוד שלו?

26תגובות

אישור חוק הרווחים הכלואים, בישיבה מיוחדת של הכנסת בשני השבוע, סיים ויכוח ציבורי נוקב של כמה חודשים בנוגע לשאלה כיצד לנהוג ברווחים של כ-120 מיליארד שקל שצברו חברות ענק הפועלות בישראל: אם להיאבק כדי לגבות את כל המס האפשרי, כ-27 מיליארד שקל, או להסתפק בפשרה שלפיה ייגבו 3 מיליארד שקל בלבד.

הממשלה, בהנהגת שר האוצר יובל שטייניץ, החליטה לבחור באופציה השנייה, ולצורך כך העבירה תיקון בחוק לעידוד השקעות הון, שבזכותו התאפשר המהלך שעורר התנגדות ציבורית עזה וקולנית - הן מצד תנועות המחאה החברתית והן מצד ח"כים מהאופוזיציה, בהם שלי יחימוביץ', זהבה גלאון ודב חנין. "שוד הקופה הציבורית ופגיעה בסולידריות החברתית", כך הגדירה את החוק גלאון בדיון בכנסת. שטייניץ, מצדו, לא נשאר חייב: "המתנגדים לחוק הם בורים או שקרנים", אמר במליאה, "אנחנו לא מוותרים על הכנסות, אלא גובים את מה שוויתרו עליו במשק 20 שנה".

אמיל סלמן

הרווחים הכלואים הם רווחים שצברו חברות בינלאומיות גדולות הפועלות בישראל, כגון טבע, כיל, אמדוקס ואחרות, שהשקיעו כספים בישראל תוך התניה שלא יוציא את הכספים לחו"ל או יחלקו דיווידנד. בחלק מהמקרים הכספים נשארו בחברות, מתוך רצון שלא לשלם מס. במקרים אחרים חברות העבירו כספים לחברות בנות, וכך הצליחו לכאורה לעקוף את החוק, שכן רשות המסים ראתה במהלך כזה חלוקת דיווידנד. התיקון החדש לחוק מסדיר פעולות כאלה, ונותן הקלות מס גם לחברות שהעבירו כספים לחברות בנות.

סוגיית הרווחים הכלואים עוררה ביקורת ציבורית רבה, בעיקר בגלל סוגיית השוויון: העובדה שחברות גדולות מקבלות הנחה בתשלום מס, לעומת אנשים פרטיים ועסקים בינוניים וקטנים. "זה פשוט בלתי נתפש", אומר ד"ר רובי נתנזון, כלכלן ומנהל מרכז מקרו כלכלה מדינית. "אני גם שכיר של העמותה אבל גם עצמאי בעל עסק קטן: חברה שנותנת ייעוץ כלכלי. אם יש לי מחזור של מאות אלפי שקלים ואני מושך דיווידנד, אני מעביר סכום נכבד למדינה. למה שאני אשלם את מלוא המס וקונצרן הענק יקבל הנחה?"

מי שכמובן מרוצים מאוד מהחקיקה החדשה הם חברות הענק ויועצי המס שעובדים עבורן. "יש חברות שמרוצות מהחוק, כי בשונה ממה שהיה עד כה, עכשיו הן בעצם מקבלות פרמיה על סבלנותן", אומרת עו"ד הנרייט פוקס, שותפה וראש מחלקת מיסוי במשרד ברנע ושות', המייצגת חלק מאותן החברות. "מבחינתן, יש עכשיו הזדמנות להוציא את הכסף הזה לשימוש אחר. חברות אחרות מרוצות פחות, כי במשך השנים הן כבר החליטו לחלק דיווידנד או לעשות פעולות אחרות שמס הכנסה החליט שהן חייבות במס ללא הנחות". למרות הביקורת הציבורית, פוקס סבורה שהחוק הזה מיטיב גם עם המדינה. "מה שחשוב למשקיעים זרים בישראל, מעבר להטבה שהמדינה נותנת להם, הוא היציבות של מערכת המס לנישום. לכן חשוב מאוד שהחוק יהיה ברור. בעיניי זו החשיבות העיקרית של המהלך האחרון, מכיוון שהיו עד כה הרבה אי הבנות ומאבקים בנוגע לפרשנות של החוק".

בפריפריה מעדיפים לקבל שירותים

הסערה סביב חוק הרווחים הכלואים אינה המחלוקת הציבורית הראשונה שמעורר החוק לעידוד השקעות הון, שנחקק ב-1959 ומאז נעשו בו לא מעט תיקונים ושינויים. כבר לפני 20 שנה התפרסמו מחקרים שהטילו ספק רב במידת תרומתו של החוק לעידוד התעסוקה בכלל ובפריפריה בפרט, אחת מהמטרות העיקריות של החוק כאשר נוסח.

החוק מאפשר הטבות לחברות באמצעות שני מסלולים. במסלול אחד הממשלה מעניקה לחברות מענק שמכסה חלק מההשקעה בהקמת מפעל חדש, בהתאם לקריטריונים שקובעת המדינה. המסלול השני הוא הטבות מס לחברות. המסלול הראשון היה נפוץ יותר בעשורים הראשונים לקיומו של החוק, ואולם בשנים האחרונות נעשה שימוש גובר במסלול הטבות המס, שעליו אחראית רשות המסים, על חשבון מסלול המענקים, שמקבלות החברות ממרכז ההשקעות במשרד התמ"ת.

אייל טואג

במקביל, כנראה שמטרת חיזוק הפריפריה נזנחת: תיקון חדש בחוק מאפשר קבלת הטבות מס משמעותיות גם באזור המרכז. "מחוק שמטרתו לעודד את הפיתוח הכלכלי והחברתי, הוא נהפך לחוק שמיטיב עם קונצרנים גדולים", אומר נתנזון, שמכיר את החוק מקרוב מהימים שבהם עבד בשנות ה-90 ככלכלן במשרד ראש הממשלה. "אני זוכר את הדיונים שהתקיימו סביב המענק לאינטל, לדוגמה. אז נכון שאינטל ייצרה הרבה מאוד מקומות עבודה, אבל עדיף היה לתת את הכסף הזה לעסקים קטנים ובינוניים ולא לקונצרן גדול".

הרוח החיה מאחורי חקיקת החוק היה פנחס ספיר, שבסוף שנות ה-50 היה שר התעשייה והמסחר, ובהמשך שר האוצר. ממשלת מפא"י שאפה אז להגביר את התעסוקה, לפזר תושבים בפריפריה ולמשוך משקיעים זרים לכלכלה הצעירה. לצורך כך נקבעו הטבות מיוחדת למשקיעים זרים שיקימו מפעלים בפריפריה, באמצעות קביעת אזורי עדיפות לאומית. מטרה רשמית נוספת של החוק היתה שיפור מאזן התשלומים של ישראל, כלומר צמצום היחס בין יצוא ליבוא. בשנות ה-60 וה-70, לאחר חקיקת החוק, קמו לא מעט מפעלים בעיירות הפיתוח בפריפריה, בעיקר בתחום הטקסטיל.

בשנות ה-80 וה-90 התפרסמו לא מעט מחקרים שניסו לבחון את השפעת החוק על הכלכלה הישראלית, ורובם הטילו ספק ביעילותו. במחקר המקיף האחרון, שפורסם ב-2009, בחנו גיא נבון ורוני פריש ממחלקת המחקר של בנק ישראל את היעילות של חוק עידוד השקעות הון בין 1990 ל-1999. לפי ממצאיהם החוק למעשה נכשל: שני החוקרים מצאו שהמענקים וההטבות במסגרת החוק לא תרמו להגדלת ההשקעות והתעסוקה בפריפריה, ובכך לא סייעו בצמצום הפער ברמת החיים והשכר ביחס לאזור המרכז.

אינטל היא הדוגמה הבולטת ביותר לשימוש שנעשה בחוק לעידוד השקעות הון. ענקית השבבים האמריקאית, שפעילה בישראל משנות ה-70, היא גם אחת הנהנות מחוק הרווחים הכלואים, אם כי בסכום נמוך יחסית לחברות אחרות. באמצע שנות ה-90 הקימה אינטל מפעל גדול בקריית גת, בזכות השקעות שקיבלה בזכות החוק לעידוד השקעות הון. מ-1996 ועד היום קיבלה החברה מענקים בסך כולל של 1.3 מיליארד דולר. בתקופה זו השקיעה בישראל 9.4 מיליארד דולר. מפעל הדגל של החברה הוא מפעל הייצור בקריית גת, ומלבדו יש לחברה מרכזי ייצור ופיתוח בירושלים, בחיפה, בפתח תקוה, ביקום ובקריית גת, המעסיקים יחד כ-8,000 עובדים - כעשירית מהמועסקים בהיי-טק בישראל. למרות זאת, במהלך השנים, בכל פעם שאינטל קיבלה עוד מענק נשמעה ביקורת ציבורית על כך שהמדינה מעניקה כספי ציבור לחברה.

"ישראל היא מדינה עם הון אנושי איכותי ביותר, ובזכות זה חברות גלובליות באות להשקיע פה", אומר פרופ' יוסף אדרעי מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, שמומחה במסים. "אינטל לא פה בגלל ההטבות, אלא בגלל המהנדסים המצוינים. לדעתי הם היו משקיעים פה גם ללא המענק".

בשנה האחרונה ניהלה אינטל משא ומתן עם המדינה בנוגע למענק לשדרוג המפעל בקריית גת. אינטל התכוונה להשקיע 5 מיליארד דולר במפעל, והמדינה הציעה מענק של 200 מיליון דולר, בתנאי שתקים גם מפעל הרכבה באזור הצפון. ואולם בשלב מסוים הגיעה הצעה מפתה מאירלנד, וחברת הענק החליטה להשקיע את כספה מעבר לים. לדברי מקור המעורה בפרטי הדברים, ההצעה באירלנד היתה טובה יותר עבור החברה במאות מיליוני דולרים.

מי שסבור שמדובר בהחמצה של המדינה יצביע על ההכנסות הרבות שמהן נהנית קריית גת בזכות גביית המסים מהחברה ופריחת עסקים קטנים ליד המפעל. מצד שני, לא בטוח שהרווחים שווים השקעה כה גדולה. "את ההשקעה באינטל צריך לבחון לפני ניתוח עלות-תועלת", אומר פרופ' אבי בן-בסט מהאוניברסיטה העברית, המרכז ללימודים אקדמיים והמכון הישראלי לדמוקרטיה. "לדעתי ניתן היה לשפר יותר את המצב של קריית גת בסכום שאינטל קיבלה מהמדינה. צריך גם לבחון את עומק התרומה לעיר. חלק מהאוכלוסייה המשכילה והמיומנת שעובדת באינטל לא גרה בקריית גת, אלא נוסעת לשם ממרכז הארץ".

"החוק הזה יצר הרבה מאוד בעיות", אומר בן-בסט. "מטרת החוק היא להגדיל את התעסוקה באזורי פיתוח, אבל התמריץ שניתן הוא להשקעות, וכפועל יוצא מכך קמו בפריפריה מפעלים עתירי הון. הדבר הזה יוצר עיוות: כל שקל שהושקע באזור המרכז יצר יותר מאשר כל שקל שהושקע באזורי הפיתוח. זאת הסיבה שכלכלנים החלו לקרוא לחוק הזה, במקום החוק לפיזור אוכלוסין, החוק לפיזור מכונות".

עיוות נוסף עליו מצביע בן-בסט הוא הצבת היעד של שיפור במאזן התשלומים. "ראשית, מ-2005 יש כבר עודף ייצוא, ואין גירעון במאזן המסחרי. אבל גם אם היה כזה, אפשר היה לקבוע שנותנים מענקים לא רק ליצואנים אלא גם למפעלים מקומיים שמהווים תחליפים ליבוא". בגרסה המוקדמת של החוק ניתנה עדיפות לענפי תעשייה ותיירות, ולדברי בן-בסט לא היתה לכך הצדקה: "לא כל כך חשוב באיזה תחום יוצרים תעסוקה. נוצר מצב שמפעל לבמבה מקבל תמריץ, אבל משרד עורכי דין לא. זה פגע באיכות החיים, כי קמים פחות שירותים באזורי הפיתוח. גם לא היתה סיבה להעדיף אזרחים זרים על פני מקומיים".

"פחות תמריצים להון, יותר לשיפור איכות החיים"

במהלך שנות ה-90 ניסתה הממשלה לבצע שינויים מסוימים בחוק. בשנות ה-90 נקבע שמענקי ההשקעה לפריפריה יירדו מ-38% ל-24% מהשקעת היזם. ההפרש, בגובה מאות מיליוני שקלים, אמור היה לזרום לטובת פיתוח תשתיות בערי הפיתוח. "אנשי האוצר 'סידרו' אותנו", נזכר עדי אלדר, ראש עיריית כרמיאל ומי שהיה במשך שנים יו"ר המרכז לשלטון מקומי, "הכסף הזה לא הגיע. כיום הפריפריה נהנית מהחוק הזה הרבה פחות לעומת העבר".

אמיל סלמן

בן-בסט, שעבד אז בבנק ישראל, היה חבר בוועדה לעידוד הצמיחה שהקים שר האוצר דאז, אברהם (בייגה) שוחט, והמליצה על המהלך שהתברר ככושל. "אלדר צודק", אומר בן-בסט, "הקציבו כספים לשיפור החיים באזורי הפיתוח, שנעלמו מהתקציב. צריך לחזור לקונספט הזה: פחות תמריצים להון ויותר תמריצים לשיפור איכות החיים. אם באמת רוצים להיטיב עם הפריפריה צריך לשנות את החוק כך שיגרום להשקעה בתשתיות ובשירותים באזורי הפיתוח. אני זוכר פגישה עם שאול עמור ז"ל, ראש עיריית מגדל העמק, שסיפר שהתושבים שמחו על המפעל החדש שפתחה חברת טאואר סמיקונדקטורס, אבל שמחו הרבה יותר כשנפתח הסופרמרקט הראשון".

אלא שהכיוון שאליו הלכה הממשלה היה שונה: הממשלה החליטה להמשיך בהטבות למפעלים, אך להסיט אותם לכיוון של הטבות המס. "משרד האוצר התחיל לייבש קצת את חוק עידוד השקעות הון. בחמש השנים האחרונות הוא נהפך למסלול של פטור כמעט גורף ממס חברות", מסביר פרופ' יוסי זעירא מהאוניברסיטה העברית. "בכלל לא ברור אם לפטור הזה יש הצדקה, בטח בתקופה שבה לישראל אין עודף במאזן המסחרי". מעשית, החוק הוביל לכך שחברות שילמו מס חברות מופחת בהרבה. ביולי האחרון נחשף שב-2009-2010 שילמו חברות שהרוויחו בממוצע 72 מיליון שקל בשנה, ונהנו מהטבות במסגרת החוק, מס ממוצע של 8% בלבד, לעומת מס חברות של 25%. המידע התברר במסגרת נתונים שהעביר סגן שר האוצר בתשובה לשאילתא של ח"כ גלאון. בנוסף התברר שחברות ענק שמחזורן גדול ממיליארד שקל שילמו מס של כ-6.8% בלבד.

מרכז ההשקעות הוא הגוף הממשלתי האמון על יישום החוק לעידוד השקעות הון במסלול המענקים. בהיותו יחידה ממשלתית שבסמכותה לאשר חלוקת כספים לגופים פרטיים ספציפיים, זהו גוף רגיש שמופעלים עליו לא מעט לחצים מבחוץ. במהלך השנים התפרסמו, בעיקר בדו"חות מבקר מדינה, כמה שערוריות הנוגעות להטיות פוליטיות באישור חלוקת כספי המענק. המקרה הבולט ביותר הוא הרשעתו של אהוד אולמרט לפני ארבעה חודשים בעבירה של הפרת אמונים. כשר התמ"ת בממשלת שרון השנייה טיפל אולמרט בחברות ששכרו את שירותיו של ידידו, עו"ד אורי מסר, תוך שהוא מצוי בניגוד עניינים. על אולמרט נגזרו עבודות שירות ומאסר על תנאי בלבד, ואולם הפרקליטות ערערה שלשום על קלות העונש.

מלבד זאת, מרכז ההשקעות מתקשה לעמוד מול חברות שלא עמדו בתנאים שהוגדרו לצורך קבלת המענק ולא מחזירות את הכסף. ב-2010 הגישה התנועה למען איכות השלטון עתירה לבג"ץ, ובה דרשה לדעת מדוע המדינה אינה גובה חובות של 2.5 מיליארד שקל - סכום שהועבר לחברות שקיבלו מענק ולא עמדו בתנאיו. על פי העתירה, מרכז ההשקעות ויתר ליותר מ-600 חברות על השבת המענקים, וב-90% מהמקרים אפילו לא דרש זאת. בשבוע שעבר קבע שופט בג"ץ יורם דנציגר, שמרכז ההשקעות יגיש תוך 90 יום נתונים על עמידתו ביעדי תוכנית העבודה ל-2012 בנושא גביית חובות מחברות. על סוגייה זו נמתחה ביקורת בדו"ח מבקר המדינה האחרון.

ההטבות התפשטו למרכז

בתחילת 2011 בוצעה רפורמה מקיפה בחוק, שקיבעה בחקיקה את המגמה שכבר הסתמנה: העדפת מסלול המס על פני המענקים. במסגרת המהלך הומצא מסלול לכאורה פשוט: כל חברה שמייצאת יותר מ-25% ממוצריה זכאית להטבות המס. היתרון הגדול הוא עקיפת הביורוקרטיה הרבה של מסלול המענקים. החוק התרוקן, לפחות חלקית, מתוכן: החוק החדש קובע שעד 2015 מס חברות לחברות שעומדות בתנאי זה יהיה בשיעור של 6% למפעלים בפריפריה ו-12% למפעלים במרכז (כיום המס הוא 10% בפריפריה ו-15% במרכז, וב-2013 הוא אמור להיות 7.5% ו-12% בהתאמה). "החוק הזה פשט את הרגל", אומר שלמה בוחבוט, ראש עיריית מעלות ויו"ר המרכז לשלטון מקומי. "אם יש הטבת מס משמעותית גם בתל אביב, איזו סיבה יש ליזם להגיע למעלות?"

אנשי האוצר יאמרו, מאחורי דלתות סגורות, שפשוט אין ברירה: חייבים להתחרות במדינות אחרות על אירוח חברות ענק. כמו שמוכיח המקרה של אינטל, תמיד תהיה מדינה אחרת שתפתה את החברות האלו להשקיע אצלן. אולי זאת הסיבה שבאוצר החליטו שעד 2015 שיעור המס לחברות גלובליות גדולות יהיו 6% בלבד, גם אם הן באזור המרכז. מנגד, הגירעון בתקציב מגיע ל-10-15 מיליארד שקל, ולאחר הבחירות צפויים קיצוצים בשירותים הציבוריים והעלאות מסים כדי לכסות את הבור.

"כיום ערך ההטבה הוא 5.5 מיליארד שקל, וב-2015 הוא יהיה גדול הרבה יותר", אומר בן-בסט. "לפני שמעלים מסים צריך לבטל פטורים. מגזר היצוא הוא המרוויח ביותר בישראל. למה צריך לתת פטורים ענקיים כאלה?"

לדברי אדרעי, התחרות עם מדינות אחרות על הפטורים לחברות ענק גלובליות עלולה להיות מסוכנת. "אירלנד נתנה הטבות ענק וב-2008 נכנסה למשבר. אני חושב שהלקח הוא שצריך לבטל כליל את החוק להשקעות הון. זה חוק שהתאים למדינה הצעירה שהיינו פעם, מדינה חסרת משאבים. בנינו תעשייה נהדרת ונהפכנו לאור לגויים, בעיקר בתחום ההיי-טק. המשך מתן ההטבות פירושו קיצוץ בשירותים החברתיים ובמערכת החינוך. זה אומר שפחות אנשים טובים יחיו כאן בעתיד, אנשים שבזכותם חברות הענק רוצות להשקיע בישראל מלכתחילה".



תגובות

דלג על התגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר TheMarker

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר

כתבות שאולי פיספסתם

*#