מהפכה בביטוח הלאומי: חלוקת הקצבאות בעתיד תובטח, התקציב יאוזן

הוועדה לבחינת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי תמליץ כי החלטות הממשלה והכנסת ייבחנו לפי השפעתן על האיזון התקציבי של המוסד ■ המטרה: למנוע את כניסתו של הביטוח הלאומי לגירעון בתוך 25-40 שנה ■ האוצר גם יחזיר לביטוח הלאומי חוב של 180 מיליארד שקל עד 2050

>> אחד המהלכים הכלכליים הגדולים ביותר שיזמה מדינת ישראל זה עשורים, ובוודאי אחד המהלכים הבולטים במחשבה לטווח הרחוק, יובא בקרוב לאישור הממשלה: הבטחת תשלום קצבאות הביטוח הלאומי לדורות הבאים.

שר הרווחה והתקשורת, משה כחלון, ושר האוצר, יובל שטייניץ, צפויים להגיש לממשלה לאישור עקרוני את המלצות הוועדה לבחינת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי לטווח הארוך. דו"ח הוועדה צפוי להיחתם בימים הקרובים. בין ההמלצות הדרמטיות - החזר חוב של 180 מיליארד שקל של משרד האוצר לביטוח הלאומי במשך 40 השנים הבאות, וכן קביעת חובה על כל החלטת ממשלה או חקיקה של הכנסת לעמוד בכללי איזון של הביטוח הלאומי.

אסתר דומיניסיני
אסתר דומיניסיניתומר אפלבאום

המלצות הוועדה נתפשות במשרדי הממשלה כמהפכה החברתית הגדולה שביצעה ישראל: הבטחת קיומה מדינת רווחה גם לדורות הבאים, כך שהאיזון הפיננסי של הביטוח הלאומי יישמר לטווח ארוך.

מדובר בשינוי מהפכני גם בתהליכי קבלת ההחלטות של המדינה: משרד האוצר מוותר לראשונה על הגמישות התקציבית שלו, ומכפיף את ההחלטות התקציביות שייקבל - לשמירת האיזון של הביטוח הלאומי. בנוסף, בפעם הראשונה יוטלו הגבלות על חקיקה של הכנסת - אם הכנסת תבחר, למשל, להגדיל קצבאות, היא תצטרך להצביע על מקור מימון להגדלת הקצבאות במסגרת הדרישה לשמירה על איזון הביטוח הלאומי.

הוועדה יוצאת דופן בניהול הכלכלי הישראלי, מכיוון שכל המלצותיה מכוונות לעשרות שנים קדימה, ובכך שהמלצותיה אינן משפיעות ישירות על הקדנציה של הפוליטיקאים המכהנים כיום. למרות זאת, שטייניץ אישר בעבר את הקמת הוועדה - ביוזמת מנכ"לית הביטוח הלאומי הפורשת, אסתר דומיניסיני - מתוך ההערכה כי אם ישראל לא תתחיל להיערך בנושא, היא לא תוכל להבטיח את תשלום קצבאות הביטוח הלאומי בעשורים הבאים. יישום ההמלצות מנוהל עתה בידי שר הרווחה הנוכחי, כחלון.

"זהו ענין של צדק חלוקתי", הסבירו בכירים בירושלים. "מי שמשלם - גם מקבל. דור המחאה ברוטשילד, שנושא על גבו את נטל המסים ושירות המילואים, עלול למצוא את עצמו בעוד 30-40 שנה בלי קצבאות ביטוח לאומי - אם לא יתחילו להינקט צעדים כבר היום".

הוועדה לבחינת האיתנות הפיננסית של הביטוח הלאומי לטווח הארוך, שהוקמה לפני שנתיים על ידי שר האוצר שטייניץ ומנכ"ל האוצר דאז ירום אריאב, משותפת למשרדי האוצר, הרווחה (שהשר שעמד אז בראשה היה יצחק הרצוג), משרד ראש הממשלה ובנק ישראל. בראשה עמדו ראש אגף התקציבים הקודם במשרד האוצר, אודי ניסן, ומנכ"לית הביטוח הלאומי הפורשת דומיניסיני. החברים האחרים בוועדה הם המשנה לנגיד בנק ישראל, קרנית פלוג; ראש המועצה הלאומית לכלכלה, יוג'ין קנדל; נציג משרד האוצר אוהד רייפן; וכן הפרופסורים לכלכלה, איתן ששינסקי ואפרים צדקה. בנוסף סייע לעבודת הוועדה ראש מינהל המחקר בביטוח הלאומי, ד"ר דניאל גוטליב.

משה כחלון
משה כחלוןחגי פריד

פחות עובדים, יותר תשלום קיצבאות

הוועדה מונתה ב-2009 מתוך כוונה לגבש המלצות בתוך שלושה חודשים, אבל במהלך העבודה התברר עד כמה מדובר בסוגיה מסובכת. עבודת הוועדה נהפכה לאחת המורכבות שבוצעו אי פעם בישראל - היא קיימה מאות ישיבות עבודה, התייעצה עם מומחים מהאקדמיה בישראל ומ-OECD, וערכה לראשונה בדיקה אקטוארית מקצועית של ההתחייבויות העתידיות של הביטוח הלאומי. הבדיקה נערכה על ידי אקטוארים ישראלים, בצירוף אקטואר קנדי, שמתמחה בתחום הביטוח הלאומי במדינתו.

הבדיקה האקטוארית העלתה כי אם לא ייערך שינוי במבנה ההכנסות וההוצאות של הביטוח הלאומי, הוא עתיד להיכנס לגירעון. ההערכה היתה כי המוסד יעבור לגירעון בתקופה שבין 2038 ל-2050. כניסה לגירעון בעוד כ-30 שנה, משמעותה שכל בני ה-40 ופחות כיום צפויים להיפגע ממנו, ואין כל ודאות כי יהיה לביטוח הלאומי די כסף כדי לשלם להם קצבאות נכות, הבטחת הכנסה ובעיקר קצבאות זיקנה.

ההחמרה הצפויה במצב הביטוח הלאומי נובעת מכמה סיבות. ראשית, סיבות דמוגרפיות: התארכות מהירה של תוחלת החיים, במקביל לגידול בילודה דווקא בקרב אוכלוסיות שאינן עובדות (בעיקר בקרב חרדים; הילודה בקרב הערבים נמצאת במגמת ירידה לפי הלמ"ס).

כתוצאה מכך, היחס בין מספר העובדים המשלמים ביטוח לאומי ומממנים את קצבאות הזיקנה של הגמלאים, לבין מספר הגמלאים (יחס התלות), צפוי להידרדר מ-1 ל-5.7 ב-1980 ל-1 ל-3 ב-2050. ההידרדרות המהירה ביחס התלות החלה ב-2010 - אז ילידי 1947 ואילך הגיע לגיל פרישה, והחלה צניחה חדה ביחס התלות.

הביטוח הלאומי מתייבש
הביטוח הלאומי מתייבש

שנית, אין כיום כללים מחייבים לאיזון של הביטוח הלאומי. לפיכך, המדינה מקבלת באופן תדיר החלטות שיש להן השלכה על עתיד הביטוח הלאומי - מבלי שאיש בוחן את ההשלכות האלה. בין השאר מדובר בחקיקה פרטית בכנסת, בהחלטות הממשלה להקטין את תשלומי המעסיקים לביטוח הלאומי (אובדן הכנסות שנתיות של 3.9 מיליארד שקל מאז 2005), או בהגדלת קצבאות הזקנה, הסיעוד והילדים (גידול ההוצאות השנתיות ב-3.7 מיליארד שקל בעשור האחרון).

שלישית, קרן העודפים של הביטוח הלאומי נכנסת לתקציב המדינה, דבר המערער את תפקידה ככרית ביטחון של המוסד לביטוח לאומי. קרן העודפים היא עודפי ההכנסות שיש לביטוח הלאומי כיום. המוסד לביטוח לאומי גובה כספים מהציבור, וכן מקבל תמיכה ישירה מתקציב המדינה. סכום ההכנסות עולה על סכום ההוצאות (תשלומי הקצבאות), כשהעודף מושקע באיגרות חוב ייעודיות של המדינה (איגרות החוב נושאות ריבית שהיא מחציתה ריבית שוק, ומחציתה ריבית מסובסדת - 5.5% ריאלי בשנה). כיום היקף הקרן הוא 180 מיליארד שקל, והיא מניבה לביטוח הלאומי הכנסות ריבית שוטפות של 7 מיליארד שקל בשנה.

קרן העודפים אמורה לשמש את הביטוח הלאומי בעתיד, כשהיחס בין ההוצאות להכנסות שלו יורע. אלא שמעמדה כקרן עודפים אינו מובטח, מאחר שכיום משתמש האוצר בכספים המופקדים בקרן לתקציב השוטף. התוצאה בעייתית בשני היבטים: ראשית, הקרן בפועל ריקה, ואין בה נכסים שניתן יהיה למשוך בעת חרום (מצב כלכלי קשה במיוחד, המחייב תשלום קצבאות בסכומים גבוהים בהרבה משתוכנן). שנית, העובדה שהקרן היא חלק מתקציב המדינה, חושפת את הביטוח הלאומי ללחצים קצרי טווח של התקציב.

כך, בתקופה של משבר כלכלי, התקציב נכנס ללחץ כפול - הכנסות המדינה ממסים קטנות, ובמקביל הוצאות המדינה על קצבאות גדלות (ההפקדות בקרן העודפים קטנות). כתוצאה מכך, נוצר לחץ לקיצוץ הקצבאות, דווקא בשעת משבר כלכלי כשהאזרחים זקוקים לתמיכת הביטוח הלאומי יותר מכל. זה בדיוק התהליך שהתרחש ב-2003, והביא לקיצוץ בקצבאות הילדים ובדמי האבטלה.

אימוץ המודל הקנדי

מי יבטח את הביטוח הלאומי
מי יבטח את הביטוח הלאומי

על רקע נתונים אלה בחנה הוועדה את מצבו העתידי של הביטוח הלאומי בישראל. הבחינה נעשתה תוך השוואה ל-16 מדינות OECD שביצעו בשנים האחרונות רפורמה של איזון עתידי של מערכת הביטוח הלאומי שלהן.

מהבדיקה עלה כי במרבית המדינות נקבעו כללים מחייבים לאיזון הביטוח הלאומי. משמע, בכל מקרה שבו מתגלה שהביטוח הלאומי צפוי להיכנס לגירעון עתידי (אקטוארי) מתקבלות החלטות אוטומטיות על איזון מחדש שלו, בדרך של הגדלת הכנסות או הקטנת ההוצאות. בהגדלת הכנסות הכוונה היא להגדלת הגבייה מהציבור (העלאת דמי הביטוח הלאומי) או בהגדלת השתתפות תקציב המדינה בביטוח הלאומי. בהקטנת הוצאות הכוונה לפגיעה בקצבאות הביטוח הלאומי, כלומר קיצוץ בקצבאות או הרעת תנאיהן.

במרבית המדינות, כאמור, ההחלטות הן אוטומטית, ללא זכות ערעור לממשלה או לפרלמנט. בכמה מדינות המצב שונה. בצרפת, לדוגמה, ההחלטה נתונה לממשלה באופן מלא, בעוד שבקנדה ההחלטה היא חצי אוטומטית - הפרלמנט יכול לקבל החלטה בתוך שלוש שנים (מרגע שמתגלה גירעון אקטוארי) על דרכי האיזון של הביטוח הלאומי. אם הפרלמנט לא עושה כן, נכנסים לפעולה כללי איזון אוטומטיים.

ההמלצות של ועדת האיתנות הפיננסית הן לאמץ את המודל הקנדי לאיזון חצי אוטומטי. משמע, לחברי הכנסת תינתן הזכות לקבוע כיצד להגיב על גירעון אקטוארי בביטוח הלאומי. אם בתום שנתיים הכנסת לא קיבלה החלטה על הדרך שבה יוקטן הגירעון, ייכנסו כללי איזון אוטומטיים. האיזון האוטומטי יפעל באופן שווה על צד ההוצאה וצד ההכנסה. כלומר, מחצית מהאיזון תגיע מהגדלת ההכנסה (העלאת דמי הביטוח הלאומי והעלאת השתתפות תקציב המדינה בתקציב הביטוח הלאומי), ומחצית מהאיזון תגיע מהקטנת ההוצאה (פגיעה בקצבאות המשולמות). כללי האיזון הם זהים למקרה של גידול או קיטון בגירעון הצפוי.

הפעלת כללי האיזון תיעשה רק במקרה שבו התגלה שינוי לא צפוי במצב הגירעון של הביטוח הלאומי. כל החלטה חדשה - חקיקה או החלטת ממשלה - שיש לה השלכה על הגירעון הצפוי של הביטוח הלאומי תהיה חייבת להיות מאוזנת מראש. משמע, הצעת חקיקה המגדילה את גירעון הביטוח הלאומי (נניח, הגדלת קצבאות הזקנה) תהיה חייבת לכלול סעיף מאזן בתוכה.

המלצות הוועדה כוללות המלצה דרמטית לגבי מעמדה של קרן העודפים. בין הביטוח הלאומי למשרד האוצר שוררת הסכמה יוצאת דופן מבחינת האוצר, לגבי המעמד הבעייתי של קרן העודפים של הביטוח הלאומי. משרד האוצר הסכים כי הקרן צריכה להיות קרן עודפים אמיתית, ולכן אסור שתשמש את תקציב המדינה. המשמעות היא שהקרן, בגודל של 180 מיליארד שקל, צריכה להיות מוחזרת מהתקציב לידי הביטוח הלאומי. ניתן להציג זאת כך: משרד האוצר נמצא בחוב של 180 מיליארד שקל לביטוח הלאומי, ואותו יחזיר במשך 40 השנה הבאות באמצעות הגדלה שנתית עקבית של השתתפות משרד האוצר בתקציב הביטוח הלאומי.

עוגת הביטוח הלאומי
עוגת הביטוח הלאומי

הוועדה ממליצה גם לבצע תיקונים בהכנסות הביטוח הלאומי כבר בטווח המיידי. ככל הנראה, הכוונה היא לחזור ולאמץ את ההמלצה של ועדת טרכטנברג, שלא אומצה בידי הממשלה, להעלות מחדש את דמי הביטוח הלאומי למעסיקים.

החלטת הממשלה מ-2005 להקטין את דמי הביטוח הלאומי למעסיקים גרעה 3.9 מיליארד שקל מההכנסות השנתיות של הביטוח הלאומי, והיא אחת הסיבות לכניסה הצפויה של הביטוח הלאומי לגירעון בעוד כמה עשרות שנים. דמי ביטוח לאומי למעסיקים בישראל כיום הם מהנמוכים ביותר בעולם.



תגובות

בשליחת תגובה זו הנני מצהיר שאני מסכים/מסכימה עם תנאי השימוש של אתר הארץ

סדר את התגובות

כתבות ראשיות באתר